從碎片化到整體性：地方跨界環境治理的應然路徑

劉澤照

摘 要：現實中，我國很多區域環境治理及風險型環境事件處置表現出顯著的跨界危機特征，不斷考驗地方政府的應急管理水平和整合能力。跨界治理作為現代政府對環境問題回應的一種新型模式，旨在打破傳統條塊阻隔界域和傳統行政單元組織形式，實現多主體介入和聯動的網絡化合作治理。基于跨界型環境治理困境，必須從單中心的管控“碎片化”狀態向多種力量互動集成的“聚合性”轉變，形成信息資源配置的優化支撐和無縫對接。針對當前地方實踐中既有困阻，應著力構建并強化跨界環境治理的系統機制，在組織結構、協調保障、信息機制、主體參與等方面拓展創新性改革。

關鍵詞：跨界環境治理；碎片化；地方政府；系統機制

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0087-06

近年來，我國不少地區跨界（Trans-boundary）性質的環境污染事件日益突出，成為各級地方政府關注的焦點，傳統科層組織制度下的常規治理結構和碎片化的應對模式在現實面前往往遭遇困境，針對跨界危機治理的綜合協調和領導決策水平反映了政府危機管理能力。從地方研究來看，一些地區和政府部門積極探索跨機構組織、跨行政區域、跨職能條塊邊界的危機治理路徑，如山西長治苯胺泄漏水污染事件[1]、太湖藍藻危機事件[2]、京津冀地區霧霾事件[3]、江蘇安徽兩省洪澤湖污染事件等現實案例。總體來看，跨界環境治理是一個典型的復雜社會系統，需要立足制度—組織—體制等綜合視角認知跨界理論及政府治理困境，在此基礎上構建面向我國地方政府實際的跨界環境治理機制。

一、跨界環境治理基本維度及理念

跨界治理（Trans-boundary Governance）理念是西方國家對20世紀70年代能源危機以來的政府改革和公民社會崛起所做的理論總結，本質上是組織理論、公共選擇理論、新區域主義及新公共管理理論的整合提升，盡管國內外學者對其概念認定存在多種觀點，但基本上均主張跨越不同的行政區域、行政層級。政府治理主體等空間邊界對公共事務，尤其對日益嚴峻的社會沖突和環境危機問題進行有效管理，重塑政府資源配置方式，進而構建一種多層次、多部門、多中心的合作治理模式和利益平衡思路。這種治理關系的實現通常基于法律授權、地理毗鄰或治理客體需求，實現公共事務治理的良好績效。學者Purcell提出了“政治體系再造論”，認為跨界治理反映現代政府應對各種發展挑戰的重要空間政治反應，其運作機制涵蓋一個包括中央政府、地方政府、基層行政單元、社會團體等在內的“新等級政治體系”，通過彼此分權、合權、協調的管理體制來解決相關沖突矛盾的邊界行為和組織行為[4]。Parker從融合發展一體化的角度，提出跨界治理的三種典型模式：伙伴關系（Partnership）、行政式制度合作（State-institutional Coordination）和碎片化（Fragmentation），認為不同模式涉及政府與非政府力量在現代組織體系中的決策關系，跨界性問題回應要注重激勵、懲戒、機會限制、合作共享、制度建設等關聯因素[5]。綜合已有研究來看，跨界治理包括政府間、部門間、組織間三個關系維度和理論內核（見圖1），是社會公共管理領域旨在解決重大現實問題的新型治理形態。

圖1 跨界治理三維框架簡圖

跨界環境治理體現了政府對于現代環境問題及相關沖突事件的治理理念和基本回應路徑，是跨界治理在環境領域的典型應用，也是一個涉及合作機制、動態關系和政府規制的綜合過程。此處的環境主要指自然生態環境，涵蓋發生一定規模的空氣污染、水體污染、有毒化學物質和自然災害帶來的突出環境矛盾沖突。作為一種回應現實需求的治理模式，跨界環境治理著眼于環境問題的有效解決及區域可持續發展目標，反映了政府風險治理的整體性思維。

其一，環境議題的跨域特征和外溢性。隨著經濟全球化和城市化的快速發展，現代社會風險的衍生邊界呈現出明顯交叉不確定性，環境事件也逐漸表現了跨域的現實特征，發生的影響涉及跨自然地域、跨行政界域、跨政社職能、跨個體風險認知，諸如環境污染、自然災害危機等公共環境問題，一定程度上衍生溢出對事發周邊地域的負外部性，處置不慎往往誘發群體不滿甚至社會事件。環境事件影響的外溢特征對傳統政府科層體制和職能制模式提出嚴峻挑戰，其解決無法依靠單一區域、單一組織、單一部門的力量實現，迫切需要打破傳統行政—社會系統的封閉半封閉管理體制，消除信息孤島和行政阻隔，重建有利于資源整合、組織融合和延伸應急鏈的全域協同體系。

其二，復雜社會條件下的環境合作共享。極端復雜與影響多樣性是當代環境危機事件的特點，表現為多領域、寬范圍的人—物—環境—心理的交互作用，面對這種現實復雜化的關聯系統，信息多源化、群體公共需求多元化、資源要素流動化已經成為每個機構部門和社會組織面對的常態。在此條件下，無論是宏觀的政府公共部門、企業私營組織、非營利社會組織，還是微觀的環境承載個體，都不具備充分的環境信息和資源，更無法解決日趨復雜的環境危機問題，而以新公共管理為指導的管理再造運動也無法應對跨域環境治理問題，反而使得政府職能空洞機械化，難以發揮協同管控的功能目標[6]。只有通過政府、社會、企業、個人等環境利益相關者之間的共同行動，強化資源共享和信息公開，才能產生有效的環境治理政策及其預期結果。從該意義上講，不同利益主體基于各自優勢，鞏固拓展互動合作、協同共贏的環境沖突回應思路，是復雜社會條件下公共問題回應的核心價值精神，也是跨界環境治理的必然路徑。

其三，環境跨界治理機制安排。針對當代環境治理問題，需要依托適應跨界特征的治理機制，這其中主要包括：一是規則制度。無論是跨邊界、跨部門、跨領域的任何回應過程，均具有一定客觀長期性和連續性，離不開有共同約束力的規則體系和制度框架，以降低多方跨界合作的社會成本，提高相關利益群體參與環境治理的預期；二是社會資本。跨界環境治理屬于公共治理范疇，多元主體之間除了行政層面正式的制度性互動外，也需要大量來自社會民間層面的非正式溝通合作，這一互動在某種程度上決定了環境跨界治理能否實現以及實際運作結果，以人際交往為核心的社會資本，往往充當保障跨界問題解決的內在驅動力；三是組織網絡。實踐中政府機構面臨環境跨界矛盾和利益沖突時，通過系統內的單邊協作通常無法解決問題，要在交叉縱橫的政府之間、部門之間、群體之間、公私之間尋求多邊合作關系，即在一個網格化的組織體系中獲得協同治理的最優效果，依托網絡中不同節點之間的信息資源交換及互動，消除環境治理中的邊界沖突和孤島現象。

二、地方政府環境跨界治理主要困阻

近年來，我國針對環境治理層面的立法得到較大發展，包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》等一大批環保法律法規陸續出臺，相關回應跨域環境問題的法條也有涉及，但實踐與立法脫節的現象依然突出，地方政府環境跨界責任模糊不明確，客觀上體現出較強的單邊管治思想，重行政授權和層級監管思維，一定程度弱化了外部主體的協同保障作用，在構建跨界環境治理機制中凸顯管理缺失和不足。

（一）跨界沖突解決依賴上級政府

從各地一線工作來看，盡管地方政府采取了一些組織協調措施以加強區域內環境及相關突發事件管控，但在處理跨界沖突，尤其是跨地域環境危機問題上，依然主要依靠上一級政府來協調解決矛盾沖突，而較少主動采取系統內的橫向協調和多方社會組織介入。在面對跨區域、跨流域環境污染糾紛事件時，往往會出現地方政府相互推諉、責任外移的現象，為了實現應急處置目標并減少同級政府間的利益阻隔，最后常常是借助上級政府及環保部門出面協調平息。如2018年發生的洪澤湖污染事件，江蘇、安徽兩省政府部門就污染源和賠償問題存在爭議，兩地環保部門向生態環境部提出聯合調查請求。在中國傳統科層制管理模式下，地方政府間的環境治理關系依靠中央行政權力結構聯結在一起，環境問題及矛盾處理也是統一服從上級政府的結果。由于缺乏市場化、社會化的機制介入和相互博弈過程，治理交易費用通常較低，故地方政府將向上級政府尋求干預作為跨界環境治理的“慣性選擇”，適應認可這一策略安排并形成了穩定預期[7]。雖然國家層面制定的一些環境保護法律提供了跨界治理思路或約束規范，如《水污染防治法》明確規定，“跨行政區的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決”，但在現實環境污染事件發生后，作為“經濟人”的地方政府依然通常選擇對自身最有利最穩妥的回應方式，即尋求上級政府協調解決，這間接削弱了區域內生性社會協同力量的成長與功能釋放。同時，高層協調介入的滯后性和環境沖突事件的不確定性也構成矛盾，進一步影響跨界沖突事件的解決與環境治理效果。

（二）跨域協作支撐模式的短期性

現階段，我國跨域環境治理協作形成了若干模式并得到多地競相模仿，即制定區域環保合作協議或聯合規劃、實施區域生態補償機制、發展區域環境保護聯防聯控、推動區域環境執法組織聯動，以及建立跨域環境糾紛合議庭等。然而整體來看，以上現實運作模式多以短期合作及主要領導人推動為主，約束性管理體制缺乏，長效協作機制尚未正式確立。如《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2009—2010）》，明確規定有效期為兩年；廣東省《練江流域水環境綜合整治規劃（2014—2020）》，制定的是流域各級地方政府6年內的組織協作規劃；而高層級政府推進的跨域環境協調則更多針對特定區域內的某項重大事件，如2010年長三角區域城市啟動環境空氣質量保障聯防聯控方案，主要針對上海世博會的舉辦而設立，2014年京津冀及周邊地區推動大氣污染防治協作行動，主要針對當年APEC北京峰會。由于以上跨域合作的持續性和長效性不足，面向短期官方政績需求的色彩較為濃厚，在很大程度上弱化了跨界環境治理效果。此外，各地政府傾向建立的區域環境治理聯席會議等協作模式，也大多以不定期的會議形式為主，且集中于重大事項及突發事件的通報交流，缺乏強有力的組織機構和常規化制度來切實保障，相關負責人因任期、利益偏好等原因不斷發生變化或者規則界定模糊，從而造成跨域環境治理協作往往形同虛設，對于日常的跨界合作模式則更少涉及。

（三）地方政府間競爭博弈

環境跨界治理中一個突出問題是，地方政府和相關組織部門通常面對治理的外部性博弈，即界定跨界環境公共產品因外部性特點而產生的供給與維護權益，受決策者理性限制和經濟發展競爭的外部壓力，公共部門可能基于自身利益采取回避主動介入環境治理或“觀望沉默”的行為策略[8]，地方保護主義盛行，甚至發生竭澤而漁、以鄰為壑的扭曲極端行為[9]。從現實的一些跨地域環境治理與沖突事件應對來看，“見好處就上，遇責任就躲；有利的都爭，不利的都推”現象在不少地區仍不同程度存在，不同地方政府和部門具有各自發展目標、資源稟賦、人員配置和組織偏好，地方領導人出于經濟發展及個人晉升等利益需求而相互競爭；而跨界環境治理中模糊的、非制度化的權責界定和矛盾回應使得不同主體之間存在大量裂隙，資源整合面臨重重掣肘，這一狀況常常導致不理想的環境困境及社會后果，加劇地區環境矛盾糾紛的升級和治理責任失衡。以上、下游地理區域的跨界水污染為例，太湖流域江浙兩省吳江、嘉興等地長期以來爆發邊界水污染糾紛和系列環境事件，給區域生產生活秩序造成損害，盡管每次具體事件的生成有多重原因，然而地方政府片面追求競爭發展利益和背后環境治理監管行動的博弈，是沖突矛盾頻發的主要根源[10]。

（四）社會非政府組織參與支撐乏力

國際經驗表明，包括私營部門、企業、社區居民、志愿者組織在內的非政府力量是環境保護和相關危機事件利益相關者，在跨界環境治理中扮演著不可替代的重要角色。在該領域，雖然我國政府出臺的環保法及《突發事件應對法》等法律法規明確鼓勵以上力量廣泛參與，但以上力量均立足政府定位，強調地方行政機構的主導作用，非政府組織參與的權責劃分、制度保障、政社協同關系等規定過于籠統，缺乏實際操作性。同時，無論是非政府組織參與跨區域、跨流域環境治理的具體程序，還是跨界環境危機應對中的制度化協商，都沒有明確的規范界定，而只是在一些單行法律中略有宏觀性原則提及。這樣形成的結果往往造成實踐中政策難以落地，依賴政府指令強化環境問題的行政規制，進而導致現實跨界環境治理過程的行政區化、組織單一化、部門科層化，影響多中心協同機制構建。尤其隨著互聯網新媒體的快速發展，網絡參與環境治理的相關法律法規依然空白，缺乏強有力的配套制度規范，非政府組織跨界信息共享機制、成本收益擔負機制，以及約束激勵機制尚未形成，從整體上制約了社會力量參與的有效性。

三、健全完善環境跨界治理的系統機制

近年來我國地方實踐經驗表明，環境跨界治理要在發揮地方政府主觀能動性的同時，應當充分吸納社會力量參與，創造維護多中心協同制度環境，共同化解跨界環境沖突。與傳統的政府主導型管理模式以及完全市場治理模式相比，多元社會共治更能體現政府組織應對環境治理挑戰的平等性、回應性及對話協作，減少單一主體的機會主義危害，有助于實現跨界環境治理的最大價值。

（一）構建跨界環境治理網絡化層級結構

政府環境治理中跨界問題的關鍵難點是運行職能的“碎片化”，缺乏強有力的組織結構和常規化制度來保障，條塊分割的管理模式使公共部門面對具體環境治理議題，尤其環境危機事件處置的時候各自為政，專業化功能受到掣肘，治理資源分散且效果低下。根據整體性治理理論（Holistic Governance），跨界型問題必須打破部門職能邊界，強化部門內部、部門之間的資源整合，通過信息互通、資源互補、技術交流等方式，實現跨域環境治理活動的利益共享和基本業務協同。因此，地方政府需要構建環境治理的網絡化層級結構，依據不同層級狀況分解為具體任務鏈，促使部門條塊分割向機構扁平化管理轉變，消除職能部門之間、層級之間的信息傳遞障礙，構建柔性化組織結構，增強整個跨域環境治理網絡的靈活性和應變能力，提升環境治理效果的整體水平。本質上，網絡化層級結構是一種跨組織形態，以加強環境治理集權與分權的統一，既保持高層級機構宏觀調控指導上的必要權威，又使基層執行者有可能在職責范圍內處理某些緊急情況，避免造成組織系統各類資源、人力資本的分散浪費和重復建設。此外，可以借鑒美國經驗，探索依托環保部門設立專業的“政府環境協作網絡”，幫助公共組織及非政府組織準確認知環境標準和制度規則，通過技術性支持為地方提供環境跨域治理的實施方案、督導規范以及重要的信息資源，促成網絡化合作平臺的建立。

（二）強化地方政府間制度性溝通協調保障

跨界環境治理是多元主體協作的動態過程，保障主體之間常態化協調渠道是實現有效合作的前提基礎。客觀來說，協調地方政府之間關系，單純寄希望于中央政府的被動介入和宏觀調控措施，不僅會增加交易成本，事實上也很難做到。因此，促進地方政府間主動溝通合作，發展共生共建關系，應當成為協調跨界環境利益沖突和避免現實“囚徒困境”的必然選擇，也是長期以來國際社會倡導“環境共治”（Environmental Shared-governance）[11]目標的根本要求。盡管實踐中地方政府之間探索建立了相關跨界協調組織形式，如區域協商委員會、政府聯席會議、環境執法聯合會等，但這些協調組織合作的持續性存在明顯限制，以短期臨時應急為主，在資金保障、人員配備等方面缺乏制度化的保障。基于此，需要著力建設長效的制度化協調保障體制：一是優化政府績效考核設置，建立能夠體現跨部門合作協商的規范、可量化考核體系，將常態化資源配置、互助共建共享等重要導向指標列入地方政府環境跨界治理考核，績效評估的范圍不僅指向對本地區的環境治理貢獻，也要綜合考慮跨域影響的正負效應；二是以環境質量改善為核心，大力推動跨域環境綜合監督部門協作，構筑統一開放的區域環境監控體系和環境基礎設施共建共享體制，探索引入大數據等科學手段，精準判別分析環境危機事件及輿情態勢，消除跨界環境治理協調中“消極觀望”以及“信息孤島”現象；三是依托已有的環保督察局職能，拓展跨界組織協調渠道及信息平臺，充分發揮其相對獨立的常設性督察功能，通過相關評估督導、行政規制等內部約束規范，減少地方環保執法部門間扯皮和扭曲性干擾行為，增強中央環保機構在跨界環境治理中的調控監督作用。

（三）健全層級授權和信息機制

傳統的政府治理采取科層制的管理方式，即借助橫向部門與縱向層級相結合模式將權力和職能組織起來，構成管理中的“條塊關系”，在數字化網絡化和風險社會時代，這種管理模式的弊端逐步暴露。跨界環境治理尤其是環境類危機事件，必然要求突破層級序列的控制局限，應用信息手段實現上級政府充分及時授權，快速賦予基層部門跨界環境治理行政資源和協作權限。同時，環境治理中完善有效的信息機制能夠更好地促進跨域合作和彼此信任，降低治理活動的交易成本，這主要包括三個方面：

一是信息庫支撐，加強區域內環境信息數據的收集和分析工作，在地方政府及部門間建立統一的環境數據信息平臺，為及時采取社會預警和沖突處置提供數據支持；二是信息共享機制，推動跨域環境信息基礎設施共建共享，在政府系統內部建立一批開放性環境信息項目，通過績效評估和項目示范破除科層制的信息阻滯；三是信息公開機制，對于區域環境監測、政務信息、資源配置、實體協作等方面的政策活動和動態，以多種渠道或平臺向社會進行公開發布，提供客觀精準的信息服務。

（四）創新企業、非營利組織和公民共同參與路徑

在當代社會不確定性風險凸顯背景下，跨界環境治理受到整個社會系統的影響，并與組成單元及個體不斷發生信息交互作用，僅僅依靠政府公共部門已力不從心，必須強化構建多主體參與的協同治理機制。在該層面，應當著力推動以下發展思路。

首先，探索環境跨界治理企業化經營，即明確企業作為區域環境產權承擔方之一，實施企業與政府之間適度分權，政府訂立契約協議讓渡一部分環境治理經營權和收益權，而自身強化監督、仲裁和規則制定角色，通過確權使企業更加積極地參與到跨域環境治理。

其次，充分吸納非營利組織進入環境治理，發揮其覆蓋面廣、與基層民眾接觸密切的優勢，突破政府體系內部條塊分割弊端，同時采取委托或授權等方式，將跨域環境治理中一些公共服務和社會調查工作交給非營利組織來做，政府則予以財政投入、信息技術等輔助性支持，進而依托政社合作關系實現跨界治理效益的最大化。

第三，健全全方位公民參與機制。借鑒國際成熟經驗，充分鼓勵普通公民加入環境跨域治理和政策制定過程，通過群體評議、公共聽證、環保訴訟等途徑或方式強化外部監督作用，搭建利用現代網絡技術進行多方互動對話平臺，包括移動終端、微信公眾號等，通過對話參與反映出區域內部不同單元的環境認知多元性，為環境治理政策調整提供關鍵信息，有助于增強政府部門跨界環境督察和應急管理能力。

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