“捕訴合一”時代來臨

祁彪

國家監察體制改革逐步推進，如何謀劃新時代檢察工作創新發展？7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在大檢察官研討班開幕時給出了答案：要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分，實行捕訴合一。

至此，這項此前曾在學界引起爭議的改革，再次引發了法學界和司法實務界的廣泛關注。正如每次改革都伴隨爭議一樣，“捕訴合一”改革在爭議中持續推進，許多省市已經出臺了關于“捕訴合一”的試行辦法，試點工作也已經全面鋪開。

無論如何，可以預見的是，“捕訴合一”時代即將來臨。

2018年9月5日，最高人民檢察院召開了一場特殊的座談會。這場座談會由最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍親自主持，來自我國頂級政法院校的九位法學家圍繞《2018—2022檢察改革工作規劃（征求意見稿）》建言獻策，而其中很重要的一項內容，就是如何在構建專業化辦案模式、實行“捕訴合一”改革中，充分考慮如何加強監督制約，確保辦案質量和辦案效率同步提升。

“捕訴合一”：新背景下的新變革

隨著國家監察體制改革的持續推進，檢察機關反貪反瀆等職能、機構、人員已經轉隸到監察系統，而反貪反瀆工作曾被視為檢察機關強化法律監督的“拳頭”產品，是檢察系統一項非常重要的職能。

在如此大背景下，如何謀劃新時代檢察工作創新發展，不僅是檢察系統內部普遍關注的問題，整個法律界也都在關注。

2018年7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍在研討班開幕式上正式給出了答案：要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”。

張軍表示，反貪工作曾被視為檢察機關強化法律監督的“拳頭”產品，檢察系統必須把更多精力、更強力量投放在反貪上，工作部署、物質保障更多向反貪傾斜，同時也就難以把一樣的精力放在其他法律監督工作上，或者說即便想抓也是心有余而力不足。這就導致了檢察工作的“三個不平衡”：一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發展不平衡。二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監督部門、刑事執行檢察部門的工作發展不平衡。三是最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不適應，也是一種不平衡。

在這種情況下，張軍認為，反貪等機構的轉隸，恰恰意味著轉機。“發展中的矛盾和問題很多以案件形式進入檢察環節，刑事、民事、行政和公益訴訟案件都必須重視。服務打好‘三大攻堅戰、推進‘一帶一路建設，只有刑事懲治這一手，沒有民事、行政和公益訴訟職能的充分履行能行嗎？”張軍拋出了問題，“人民群眾對檢察工作平衡、充分、全面發展有訴求，新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等的更高需求，不僅要在刑事案件中感受到，還要在民事、行政、公益訴訟案件中感受到。”張軍說。

而轉機的具體切入點，張軍表示，就是要以檢察機關內設機構改革為突破口，通過重組辦案機構，以案件類別劃分，實行“捕訴合一”。

而對于具體思路，張軍表示，要堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”，綜合考慮提高辦案質量效率、提升檢察官專業素養專業能力、強化更實監督制約、落實司法責任制以及與偵查、審判、紀檢監察、司法行政機關工作聯系銜接等各方面因素。

比如，在刑事檢察方面，按照案件類型、案件數量等，重新組建專業化刑事辦案機構，統一履行審查逮捕、審查起訴、補充偵查、出庭支持公訴、刑事訴訟監督等職能。同時適應人民群眾司法需求，從各類訴訟案件90%以上是民事案件、檢察機關受理的民事行政申訴持續上升等實際出發，設立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構或辦案組。要規范機構職能、名稱，地方檢察機關機構設置理念上與最高檢相同，省、市兩級院主要業務部門原則上與上級院對應設置，但不求絕對一致。但總的要以案件類別劃分，實行“捕訴合一”，形成完整的、適應司法責任制需求、有助于提高辦案質量效率和提升檢察點素質能力的內設機構體系。

中國司法體制下的合理選擇

對于為什么要開展“捕訴合一”改革，最高人民檢察院檢察理論研究所學術部主任鄧思清曾撰文系統闡釋了其理由。

鄧思清認為，“捕訴合一”，就是將批捕的部門和起訴的部門合并，批捕權和起訴權由同一檢察官或者檢察官辦案組行使。對于“捕訴合一”改革，目前學術界、實務界都存在不同的認識和觀點。但是，在當前司法改革的大背景下，推行“捕訴合一”具有其內在的合理性。

我國基于自己的國情，不實行三權分立，而實行人民代表大會制度，即人民代表大會統一行使國家權力，下設政府、監察委、法院和檢察院，分別行使行政權、監察權、審判權和檢察權。我國憲法將檢察機關定位為國家的法律監督機關，將批捕權、起訴權都賦予了檢察機關，這樣批捕權和起訴權都具有了法律監督的屬性。實行“捕訴合一”可以加強對公安機關的監督，更好地發揮檢察機關法律監督的職能，因而是我國司法體制下的合理選擇。

再者，“捕訴合一”可以強化偵查監督力度，提高案件偵查質量。傳統公訴準備說認為，偵查是為檢察機關的公訴做準備的。實踐證明，作為受過嚴格法律訓練及法律拘束的公正客觀官署，由檢察官指揮警察開展偵查，不僅可以有效防范警察濫權，還可以保證偵查取證的客觀全面，在實現偵查法治化和規范化的同時確保公訴的質量和效果。

然而，我國檢警關系是檢警機構分隸、職能分離。為了彌補我國檢警分離模式下公訴對偵查引導不足的弊端，“捕訴合一”就具有其合理性。因為“捕訴合一”要求“誰捕誰訴”，負責批捕的檢察官自然會帶著起訴的標準從批捕開始就關注偵查：捕后會考慮訴，為了能訴得出、判得下，就會及時全程引導、監督公安機關的偵查活動。這樣，在偵查過程中，檢察官就會從起訴的角度要求他們偵查取證，對偵查活動進行監督，因而監督的效果更實、取證引導更準、事實掌握更全，案件偵查質量自然水漲船高。由此可見，“捕訴合一”實現了公訴對偵查監督和證據引導工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強化了偵查監督力度，提高了案件偵查質量，使偵查能更好地為檢察機關公訴做準備。

此外，鄧思清還主張，很關鍵的一點是，“捕訴合一”可以提高訴訟效率和辦案質量。我國憲法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都明確規定，批捕權和起訴權由檢察機關統一行使。無論是“捕訴合一”，還是“捕訴分離”，都只是檢察機關職權內部配置問題，究竟哪一種方式更符合實際需要，應當從辦案的公正和效率進行利弊權衡、綜合評判。

批捕和起訴，是前后兩個不同的訴訟階段，無論是審查標準還是辦案期限都不相同。“捕訴合一”并不是說，把批捕和起訴壓縮成一個程序，兩個程序合二為一，而是由一個檢察官負責批捕程序、起訴程序這兩個程序，“捕訴合一”合的是辦案人員，而不是辦案程序。

從目前各地試點情況來看，實行“捕訴合一”，檢察官在審查起訴前就對基本案情有所掌握，在審查起訴時就無需再花大量時間和精力去閱讀案卷、熟悉案情、核實材料，進行同質化的重復性工作。檢察官只需對改變的部分案件事實及偵查意向書中要求的材料有無補充進行審核把關即可，從而可以減少退回補充偵查的概率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，也縮減了犯罪嫌疑人被羈押的時限。

改革試點見成效，全面鋪開成必然

自從2018年7月25日最高檢明確推行“捕訴合一”改革后，8月初，上海首先通過了《上海市檢察機關捕訴合一辦案規程（試行）》，試行期限為一年。職務犯罪案件、未成年人刑事案件參照上述規定辦理，另有特殊規定的除外。這是首個省級層面的地方性“捕訴合一”司改文件。

而在此之前，中國北方的黑龍江大慶、南方的福建福清和中部的湖南長沙等多個地方的基層檢察院已經開展了“捕訴合一”的試點工作。

2018年8月22日至23日，全國人大監察和司法委員會、最高檢聯合邀請七名法學專家，前往吉林檢察機關開展關于“捕訴合一”的實地調研。他們之所以選擇吉林，是因為早在2014年6月，吉林省檢察院就選擇長春市南關區檢察院等6個地方開展“捕訴合一”工作試點。2015年9月試點在全省三級檢察院全面推開，至今已實施近三年。要想檢驗改革效果，這里最有發言權。

在這次調研中，吉林省檢察院檢察長楊克勤詳細介紹了“捕訴合一”改革取得的成效：“三年來，審前羈押率連續三年下降，分別為54.79%、51.58%和48.39%。試點較早的南關區等四家檢察院，連續三年平均審前羈押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84個百分點。”

此外，經過抽樣評估測算，吉林檢察機關每起案件瑕疵問題從三年前的平均6.39個下降到了現在的2.77個，全省檢察機關批捕、起訴辦案時限平均分別縮短了12.3%和12.4%。備受關注的長春長生疫苗案，長春市高新區檢察院組成“捕訴合一”辦案團隊，依法提前介入，幫助統一證據標準，從公安機關立案偵查至審查起訴，僅用了17天。

這樣的成效，打消了參與調研的專家學者對于“捕訴合一”的疑問。而在取得這些成效的背后，是試點檢察院圍繞“捕訴合一”開展的一系列內設機構調整。

以山東省廣饒縣檢察院為例，2018年初開展試點工作以來，廣饒縣檢察院遵循“精簡、務實、效能”原則，合理設置機構，科學配置職能，優化整合資源，由原有的14個部門整合為5個新設機構。6月1日，新的內設機構掛牌成立。各新設機構按照機構設置職責開展工作，全面運行“捕訴合一”辦案模式，著力解決“捕訴分離”模式下工作脫節、監督分散、文書重復、監督制約成效不強、案多人少矛盾突出等問題，大膽探索精簡、高效的新型辦案機制，制定了《捕訴合一辦案規程》，啟用新的文號、文書，調整統一業務系統應用，建立了“三合一、兩分流”符合基層院刑事辦案規律的工作體系。

所謂“三合一”，第一是指辦案人合一。即“誰批捕、誰起訴”，公安機關提請逮捕后，由一名員額檢察官負責審查逮捕，介入偵查活動監督，在作出是否逮捕決定的同時，對事實證據提出補充偵查提綱，對后續的偵查活動進行動態、全程介入、指導和監督；該案件移送審查起訴后，仍由同一名檢察官負責審查起訴，將案件的偵查活動納入全程監督之中，大大提升了對事實、證據、定性、法律適用的把握和掌控能力。第二是指法律文書合一。創造性地將逮捕意見書、公訴審查報告兩種文書進行整合、完善，統一為《刑事案件審查報告（審查逮捕/起訴）》，有效節省了文書制作時間，使辦案人員有更多精力進行案件審查、監督和研究。第三是指訴訟階段合一。以提高訴訟效率為著力點，增強辦案人對刑事訴訟程序和訴訟節奏的全流程調控，對于審查逮捕階段事實清楚、證據確實充分、案情簡單且自愿認罪認罰的案件，在作出批準逮捕或者不批準逮捕決定的同時，向公安機關發出《建議移送起訴意見函》，建議公安機關7日內移送起訴，檢察機關在15日內審查起訴，縮短辦案期限，提高辦案效率。

所謂“兩分流”，是指捕前過濾分流和起訴繁簡分流。捕前過濾分流是指在“捕訴合一”機制下，避免大量無逮捕必要的案件進入審查逮捕環節，提高辦案質量和效率。廣饒縣檢察院與公安機關聯合制定實施辦法，明確不提請逮捕案件類型和情形，規范類案提捕標準，明確公安機關對不符合條件的案件不再提請逮捕，采取非羈押方式直接起訴；而起訴繁簡分流突出“大案精辦、簡案快辦”，針對基層院交通類、輕傷害案件比重較大的實際，以輕微刑事案件快速辦理為重點，進一步簡化法律文書制作，制作表格化審查報告，對事實清楚、證據固定到位且犯罪嫌疑人自愿認罪認罰的案件，10天內審查完畢并對起訴書加蓋藍色副本印章，法院收到藍印起訴書后，10天內集中開庭并當庭判決，縮短了訴訟周期，減少當事人訴累，實現了懲治犯罪和保障人權的相得益彰。

今年3月，檢察系統開始公開討論“捕訴合一”。截至4月，全國有200家檢察院已實行“捕訴合一”，其中省級院兩家、市級院18家、基層院180家。目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內蒙古、西藏、青海等地正在推進，重慶、山東、浙江等地在積極探索。“捕訴合一”改革持續推進的過程已經表明，這項改革的全面鋪開已成必然。