關于高校“行政化”與“去行政化”的探討*

一 高校行政化歷史與現實

高校行政化是我國高校普遍存在的現象，作為我國高等教育體制的一個顯著特征而存在。高校作為行政體系在高等教育領域的延伸，歷史、國情等客觀原因和高度集中的計劃經濟體制給我國的高等教育以深刻影響。國家對高校的管理過于強調集權和統一管理，高校內呈現出相應的管理模式。這種集權和統一管理不但阻礙了創新能力的養成，更嚴重的是強化了高校中官本位的思想，唯上求官現象泛濫，高校行政化日漸嚴重。高校內部參照政府部門的科層制管理結構，更加重了高校行政化程度，行政權力的強化導致了學術權力的削弱，本應該學術權力配置的資源和學術群體獲得的利益被行政權力占據，科研和學術不能健康發展。從歷史上來看，中國高校行政化歷史沿革主要分三個階段，依次為建國以前、建國后至改革開放和改革開放以來至今。

高校行政化就是高校行政管理過度化，主要體現高校外部環境下，高校辦學自主權過多地受到政府行政部門的管束，行政部門通過行政手段對高校的辦學理念、組織結構、職能配置及運轉機制等方面進行干預；在高校內部則指的是學術權力與行政權力的失衡，行政管理中以管理的名義，為學術發展、教師教學和學生生活制定相關規則，學術服務于行政。高校行政化使得高校管理部門類似政府行政機構，現有的高校行政化管理模式，導致高校攀比行政級別，教師和研究人員重行政級別而輕學術研究，其職稱評定、業績收入都與行政級別掛鉤，使教研人員無心學術，意識官僚化，辦學效率低下。

二 高校行政化表現與危害

1 高校行政化的表現

高校行政化的主要表現分為外部表現和內部表現。外部表現主要體現在：政府對高校辦學的干預。高校的辦學經費主要來源是政府財政撥款，因此高校在招生計劃、招生規模、科學研究、經費撥付和職稱評聘等方面均會受到政府的直接干預。而高校行政化在高校內部則表現為行政權力過分突出。高校內部各個部門在科研分配、人事任免和資產財務等方面擁有大權，導致內部人員在權力框架下更努力追求行政等級和行政地位，高校內部人員權力意識和官僚意識得到進一步強化。具體來說，高校行政化的表現有以下三個方面。

（1）政府干預過多，高校自主權難以充分發揮

高校行政化的外部表現為政府對高校管理的行政化，高校多數由政府創辦，主要依靠政府財政撥款，長期接受政府和教育主管部門的領導，使得高校實際上成為了政府的附屬機構，高校在招生分配、學校規劃、學科發展等方面缺乏自主權，而高校領導人由黨委和政府任命，政府通過行政手段對高校進行人事調整、職稱評選以及教學評估等多種干預，采取行政管理的方式對高校進行管理，行政權力過度集中，有時甚至凌駕于學術權力之上，強化了高校官僚化的管理風氣，甚至在某種程度上說，高校成為了同級政府部門的所屬機構，導致高校的辦學自主權無法落實。政府在高校管理中角色錯位，高校按行政管理體制設置級別，從校領導到各科室負責人均按行政級別排序，并且與個人待遇直接掛鉤，使得高校的學術傳統日漸消退，高校失去了應有的學術屬性和功能，高校的科學研究以學校政策和制度為重，難以進行學術自由的獨立研究，忽視了教學質量和學生能力的培養，缺乏有效的監督機制，高校教學評估完全由政府部門統一領導，缺乏社會機構和第三方介入，沒有起到有效監督的作用，而高校僅是一味盲目追求量化指標，異化了大學的培養目標。

（2）行政權力過度集中，學術權力遭到弱化

在高校，行政權力和學術權力本應各司其責，行政權力不能取代學術權力。行政權力決定資源的分配，而在高校這樣以科研教育為主的公益性機構，學術權力才是最基礎的權力，理應占據主導位置，在科研教學和學術管理中發揮重要作用。學術權力的高效有序運轉，既能有利于營造科學民主的學術風氣，又能遏制學術腐敗，維護科研人員學術權益。但是我國高校的現狀卻是，行政權力凌駕于學術權力之上，研究學者都想做官，以獲取更多資源配置的決策權，高校內部資源分配日漸缺乏公平和民主。行政權力逐漸強大，而學術權力逐漸弱化，本應為學術權力服務的行政權力掌握著資源再分配的大權，學術權力投其所好，向行政權力靠攏，使高校管理更加趨向行政化。

（3）行政機構龐雜，管理人員冗雜

科層制組織理論，又稱官僚制，注重權威等級，通過自上而下的行政命令，實現協調性的決策。高校內部行政結構采取與政府部門相似的管理體制科層制，有其一定合理性，能夠保證命令的上傳下達，但是對制度和權力等級的強調也使得權力出現管理過度行政化的問題，高校管理行政化在科層制的背景下發展，基層活力和創造力在森嚴的等級下被嚴重抑制。高校行政人員管理制度不完善、用人制度不靈活、行政干部終身制，行政人員只上不下等問題造成了高校人才流通機制的阻礙。

2 高校行政化的危害

（1）滋生“官本位”思想，忽視學術精神

“官本位”是高校行政化的歷史原因，阻礙了高校人事制度改革的有效性。高校是一個以科學研究和教育為主的學術機構，主要工作應該是開展科技教育以及學術研討活動，以推動高校學術水平的提高，而從事科研教學研究的教授應該在高校發揮主導作用，但是由于高校行政化的強化，政府對高校領導人的直接任免，加重了高校的行政化，加強了高校“官本位”意識，行政干部以級別論高低，過度地追求行政級別，而本應居主導地位的教授在薪酬待遇方面低于具有行政級別的領導，利益上的倒掛加重了學者對官位的追逐，削弱了對學術精神的追求，“官本位”思想的滋生更加強化了行政權力，忽視了學術精神，導致高校學術發展受到阻礙。

（2）行政化決定高校發展以政府意志為準

一直以來，高校的經費主要來源于政府投入，不論是基礎設施建設、教職員工福利工資還是各級各類科研項目都離不開政府的財政撥款。因此，高校的管理和發展完全取決于政府的意愿，連人事制度改革也要聽從于政府，迎合政府需求和官員意志，而不考慮高校自身特點和需要，改變了高校應具有的功能和屬性。

（3）行政權力凌駕于學術權力，阻礙學術事務發展

在對高校學術事務做出決策時，行政權力過度干預學術事務，會引發行政權力與學術權力之間的沖突，往往是行政權力大于學術權力，使學術事務陷入權力糾紛。行政權力和學術權力產生的分化不僅改變了學術研究的本質，也會加劇行政權力代表與學術權力代表之間的沖突，并且會產生以下幾個不利于高校發展的影響。第一，對學術環境的影響。過度強化的行政權力使學術依附于權力、學者依附于官員，這樣嚴重阻礙了學術交流與發展，會導致科研水平的下降。第二，對校內風氣的影響。高校內部行政化強化了行政權力，導致高校校內的科研方向完全取決于行政權力的決策。第三，對于教學質量的影響。高校最主要的任務是人才的培養。但是行政權力過度干預學術權力卻使教師的科研自主權受到束縛，也無法結合專業特點自由地培養出會獨立思考、學以致用的專門人才。

（4）行政管理體系臃腫，資源配置問題

高校內部管理機構設置采取的科層制，不能完全符合高校的特點和需要，造成了行政機構的臃腫，部門間決策權力分散，工作職責模糊不清，不能積極有效配合和協作，管理人員冗雜、權責難分、效率低下。行政人員管理目標模糊、觀念陳舊，個別干部養尊處優，缺乏危機意識和服務意識，工作效率低下，官僚作風濃厚，對學術研究和教育的重視程度造成了影響，制約了高校學術的可持續發展。

（5）社會力量參與大學治理不足

現行的高校治理框架主要是由高校的黨委系統、教職工代表大會和學術委員會等群體組織構成，其中每個群體代表了不同的利益群體，但是缺少具有監督和建言功能的社會組織參與。由于較為封閉的高校管理模式，導致社會組織對高校內部管理了解較少，無法在機會、途徑和制度等方面參與大學治理，這樣使得社會組織或人員無法為高校持續發展獻言獻策，也使高校缺少這樣能夠起監督制約權力作用的群體。

三 高校去行政化的障礙與途徑

1 高校去行政化的障礙

高校去行政化改革，取消存在多年的行政級別和行政化管理模式，回歸到符合高校特點和發展需求。改革雖然刻不容緩，但是進程緩慢，備受阻力，究其原因是多方面的，主要有以下幾個方面的障礙。

（1）高校管理模式的歷史沿革

自古至今，教育組織是政治組織的重要組成部分。高校作為政府直屬的事業單位而存在，并被授予一定的行政級別，高校內部組織機構也按照政府的管理級別設置，行政權力在高校管理中占主導地位。高校領導多為上級部門任免，許多領導在管理學校前多年從事行政工作，不了解教育工作和高等教育規律，而是用長期形成的行政管理經歷養成的思維方式、行政習慣和處世態度，去行政化很難從根本上改變，原有的定式為高校發展帶來許多負面影響，因此，去“行政化”傳統模式和思維定勢是阻礙高校去行政化的一個主要原因。

（2）傳統“官本位”思想

“官本位”傳統價值觀的影響深入人心。高校內部行政權力為主導，形成了下級行政領導直接為上級行政領導負責的行政管理體制，上級行政領導對下級行政領導具有絕對權力，行政級別的大學直接影響薪酬待遇和社會地位，行政級別的大小被作為是判斷個人成功與否和社會地位高低的重要標志，形成了唯上和求官的不良風氣，強化了行政權力而弱化了學術權力，因此，高校的行政化管理機構和管理人員的行政化思想也是阻礙高校去行政化的重要因素。

（3）現行的高校行政管理體制

在現行的行政化管理體制之下，高校和高校的管理者們都分別具有相應的行政級別，并且依據級別享有相應的政治待遇，而且在高校的資源配置上，也將行政級別和權力大小作為分配標準，資源高度集中的集權體制，造成了高校過度依賴政府，高校自主辦學缺乏細化可行的保障措施，致使辦學自主權難以落實。

（4）高校內部管理體制不健全，行政部門服務意識缺位

行政權力依托與政府和高校內部利益群體的權力授予，隨著行政權力的不斷強化，學術權力受到弱化，兩種權力失衡，產生了高校行政化。而在這樣的背景下，權力價值就會凌駕于學術價值之上，造成了高校行政部門在工作管理方式上服務意識不強，錯位成管理者。而由于內部管理體制的不健全，導致在學術研究資源分配問題上，擁有行政級別的人員占據的優勢明顯；以量化的學術管理模式卻違背了學術發展的客觀規律，導致學術研究缺乏創新，不利于高校的健康發展。

2 高校去行政化的途徑

（1）轉變政府職能，為高校簡政放權，回歸高校辦學自主權

政府及教育行政部門應該轉變職能，尊重教育的發展規律和高校的辦學規律，對高校辦學自主權上給予支持，改革高校完全服從于政府行政命令的行政管理模式，發揮高校在人才培養和科研領域的積極作用。政府在法律范圍內，依法行使行政職能，維護行政權力的公正與權威，樹立服務意識，以宏觀調控為基礎，以經濟和法律為手段，以為高校提供服務為宗旨，促進高校的發展，為經濟社會發展發揮積極作用。溫家寶總理指出，在高校的管理上，政府應該尊重學校的辦學自主權，主要負責高校的教育方針、教育體制、教育布局和教育投入等宏觀事務，而具體到辦學的問題，應該由高校根據自身的辦學模式自行負責。

（2）建立健全法律法規，實現高校管理法制化

應該推行高校自主辦學法治化，保證有法可依，并強化監督以確保法規制度的有效實施。建立健全完善的法律體系，依法劃定政府的管轄權限，加強高校辦學的自主性，取消政府對高校過度的、直接的行政管理控制，實現保障性的調控措施。明確高校的規章制度，規范高校的科學管理，為依法治校提供依據，并且增強對權力的監督與制約，維護法律法規的權威。

（3）轉變辦學理念，完善行政管理體制，增強服務意識

辦學理念是辦學、教學、求學及治學的理念，是高校發展的動力和目標。辦學理念要體現學校特色，并將辦學特色和人才培養理念貫徹于高校工作，才能對自身條件、基礎設施、師資結構有清楚的認識，結合學科建設進行合理規劃，集中精力發展優勢學科，吸引優秀人才的加入，構建和諧的人文環境，走出適合自身發展的治理之路。管理體制的改革必須適應教育發展的需要，校務公開和民主管理是管理體制改革的重心。2010年頒布的《高等學校信息公開辦法》規定了高校信息公開的方式、內容、范圍和途徑，要求吸納師生員工參與信息公開工作監督檢查和社會評議，這對于加強民主監督具有很大意義。高校現行的科層制結構龐大，行政管理人員冗雜，結構過于臃腫。高校行政管理應該徹底改變學校和師生之間的管理者與被管理者的關系，樹立以人為本的服務觀念，以教師等專業人員為高校工作的關鍵部分，行政管理人員和后勤保障人員都應該以教學科研工作為中心，樹立育人為本、師生為上的服務理念，結合學校的發展目標和規劃，使決策更科學民主，調動教師工作的積極性，推進和諧校園的建設。改革的關鍵在于簡化行政機構和管理程序，建立扁平的行政管理結構，使師生專注于本職，避免受到過多行政管理的干擾，提高工作效率。

（4）推行校長遴選制，輔以教授委員會

我國高校現行的黨委領導下的校長負責制，符合我國基本國情，校領導集體領導與個人分工負責相結合的制度，校黨政領導班子是校級的決策機構，對高校內部重大事項進行決策。高校行政決策權完全掌握在行政管理者手中。但是校長集中學術權力，黨委書記負責全校的思想建設，行政權力由校長和黨委書記分掌不同的下屬機構，行政權力與學術權力過度集中，容易產生諸多問題，影響教學和科研的發展。我國目前實行的是雙肩挑的校長，身兼數職，兼顧科研和行政工作，而遴選校長則要求校長專心于履行校長的職責，最大程度的減少教學與科研工作，將具備管理能力的教育家選拔到高校的領導崗位，實現專業化的領導體制，以改變高校行政權力與學術權力模糊的現狀。為避免行政權力的過度集中，還應該由全校教師推選出校內各學科專家教授，組成教授委員會，行政權力不能介入，行政權力應該做好后勤管理和服務工作。教授委員會在研究成果的認定、人才培養模式的確定和執行、學術資源的開發和培養等方面具有最高決定權。教授委員會具有校內最高學術權力，并將學術權力從行政權力的管制下分離出來，營造良好的學術氛圍，是學術活動免于受到過度的行政干預而得到直接的落實。實行教授治校，提升學術權力。

（5）調整社會與高校關系，加強社會監督

當前我國高等教育已經發展到新的階段，但是社會參與大學治理卻嚴重缺位，高校面對的包括民間組織捐資辦學、媒體監督、教育評估等社會方面的制約更多。這就要求高校要擴大與社會的合作，擴大社會參與大學治理，健全社會參與的有效機制，充分發揮社會組織在承擔高校部分的事務，監管高校運轉，履行行政職責，倡導社會責任，保障公共利益等方面的作用。

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