航天總體所軍工核心能力投資建設管理的思考與探索

/上海衛星工程研究所

軍工核心能力從武器裝備生成角度來看，其主要包括戰略武器、關鍵主戰裝備的技術研究開發和總體設計能力，裝備系統集成、測試和總裝能力，以及關鍵分系統和專用軍品配套研制生產能力。但在外顯的尖端武器制造能力背后，蘊藏著更為豐富的內在推動力，如資源、組織、制度等，它們共同構成軍工核心能力動態發展的支持要素，具體表現為顯性能力和隱性能力2個方面。顯性能力，即可觀察到的、現存的、在國防科技工業建設中直接發揮作用的軍工核心能力，包括尖端武器制造能力和硬件設施支持能力2個部分。硬件設施是武器制造的物質基礎和生產平臺，其數量和質量在很大程度上決定了武器裝備的水平、性能等，是軍工核心能力的基礎要求。隱性能力，此類能力相對無形，不易被認知，抑或當前尚未發育成熟，但其具有長期的發掘潛力，是提升武器制造能力和保障硬件設施設備的強大后盾，由資源吸納能力、協作整合能力、軍工管理能力、自主創新能力等有機整合而成。

上海衛星工程研究所主要從事衛星體系研究、系統分析、任務策劃和應用研究，承擔衛星總體設計、綜合測試、在軌管理、部分分系統與地面測試設備的研制與研發任務。“十三五”是研究所軍工核心能力建設發展的重要時期，為此，筆者參照軍工核心能力內涵提出航天總體所軍工核心能力框架（見圖1），并針對現有投資建設模式下顯性核心能力存在的問題和難點，提出了解決思路和方法，對隱性的管理體制進行探索，部分措施已在項目實施中實踐，對后續能力建設發展和模式轉變具有一定的借鑒意義。

一、總體所投資建設現狀分析

1.能力建設現狀

圖1 航天總體所軍工核心能力框架

自“十五”以來，研究所能力建設工作取得了豐碩的成果，獲得多項國家批復投資項目。自2011年分線管理后，研究所繼承了仿真、設計及分析等條件，占比51.7%。各核心能力投資百分比如圖2所示。

從圖2可知，軍工核心能力投資集中在顯性能力部分。分線管理前，總體設計與總裝試驗投資之比為1∶1.75。分線管理后，面對“十三五”衛星研制領域多、型號類別多、新型號多的新形勢，研究所加大了總體設計能力投資，新增了研發能力投資，總體設計與研發能力投資占比超過65%。

2.投資建設范圍

目前的投資建設主要為型號研制保障與能力體系建設并重的任務能力結合型模式，瞄準新型號研制，為新型號研制成功保駕護航，并適當統籌多型衛星的研保條件需求。主要投資類別有以下幾個方面：

圖2 核心能力各組成部分投資百分比圖

型號研制保障條件。以高新工程型號為重點，兼顧技術跨度大、系統復雜、填補國內空白的新研主要裝備型號，以打通研制關鍵環節為有限目標，突出核心能力、優勢專業，重點建設設計、試驗、試制、集成測試的特殊和專用條件。

體系能力基礎條件建設。圍繞體系運用和裝備體系發展的需要，開展裝備體系頂層設計能力建設。

短板及瓶頸條件建設。圍繞指揮控制、快速機動等制約體系的短板弱項和薄弱環節開展條件建設。

信息化條件建設。以典型裝備為背景，針對裝備總體設計、總裝集成和具有緊密協同關系的關鍵分系統及配套產品，開展數字化研發制造、工程管理、遠程服務等一體化協同條件建設。

民用航天條件建設。圍繞空間飛行器、航天運輸系統及其動力、先進載荷的發展，優選具有影響力和代表性、升級換代型號和產品開展特殊、關鍵條件建設。

3.投資建設管理模式

投資立項。投資建設主要有投資立項和項目實施2個階段。投資立項階段經歷規劃方案、項目建議書、可行性研究、初步設計4個環節。由于高新工程或重點裝備研制生產任務周期緊迫，所以急需提前啟動項目。若需提前實施建設，應由主管部門初審同意并報國防科工局備案，經合規性審查同意后提前啟動實施，否則國家不給予國撥補償。對于投資立項論證較深入的項目，以及沒有新建土建工程、只購置通用設備、軟硬件等的簡單項目，若論證深度符合要求，可行性研究可代替初步設計，則兩個環節可合成一個，以便縮短投資立項時間。

項目實施及資產管理。項目實施階段通常經歷技術要求評審、系統技術方案評審、招投標、簽訂合同、詳細設計評審、到貨安裝及驗收等多個環節。項目建設完成后，由科工局組織進行項目的財務決算審計、安全、環境、職業衛生、消防、檔案等單項驗收及竣工驗收。實施過程形成的系統、設備及軟硬件等轉為固定資產，并納入管理，以保障科研運行能力需求。資產使用期間，進行定期檢查、計量和維修等科研保障工作。

二、存在問題及難點

目前，軍工核心能力建設的投資立項和實施確保了型號研制保障能力的需要，但對通過抓能力建設提升衛星研制水平和發揮能力效能重視不夠，存在核心能力體系化建設不足、能力建設與型號研制周期不匹配、投資效能未得到充分發揮及大型非標系統實施困難等問題。

1.核心能力體系化建設不足

“十二五”初，中國空間技術研究院和上海航天技術研究院聯合編制了《空間飛行器能力體系》，并由國防科工局審定、下發，其對衛星、探測器及新型裝備的能力體系架構、特征和組成有了很好的詮釋，初步規劃了實現路徑。在投資建設實際實施過程中，以型號研制保障條件為干線的縱向能力建設成效顯著，但滿足專業技術發展所需的橫向能力則相對薄弱、零散，尚未形成縱橫并舉的網狀體系。主要體現在以下2點：

一是能力建設未能涵蓋專業技術發展需要。現有能力建設規劃從保任務成功出發，依據各領域衛星裝備研制需求制訂，對研發及更深層次的專業能力需求研究不夠。

二是研制保障與專業技術發展需求統籌不夠。實驗室作為專業及總體技術建設載體，是總體所核心能力建設重點。按型號需求申報條件的模式使各個型號彼此孤立，不能有計劃、有組織地開展全所的能力建設，以致顧此失彼，雖有效保障了型號研制，卻忽視了實驗室的能力建設需求。

2.能力建設與型號研制周期不匹配

一是大型非標系統論證難度大，難以趕上研制進度。大型非標系統是型號研制的關鍵，且需求急迫，許多大型非標系統在項目論證初期就需提前啟動實施，否則難以匹配型號研制進度。而大型非標設備投資巨大，且隨著型號研制的不斷推進其技術要求也需不斷深化，所以論證更需深入、細致，這樣往往需要較長的建設周期。

二是投資建設周期長，能力形成與研制需求不匹配。按正常流程，一般項目從規劃方案論證到能力形成往往需要2～3年時間，而大型項目僅投資立項階段論證就需要3年，導致能力建設無法與型號研制進度相匹配，加之設備更新步伐快，使得能力很難保證最新需求。

3.投資效能未能得到充分發揮

一是對經濟效益及軟件配套重視不夠。立項申報從保障型號急需出發，對設備使用頻率、經濟效益和設備操作等投資效能問題未予以充分考慮。部分設備、軟件在完成本型號研制任務后被閑置，或部分設備操作復雜，或“硬件一流，軟件跟不上”，從而影響先進設備發揮作用。

二是已有設備統籌使用不夠。目前，投資建設形成的設備分散在各個型號，為型號專用，各型號之間尚未形成設備統籌使用機制，導致設備效能不能得到充分發揮，長此以往很有可能存在能力重復建設問題。

三是設備可擴展性重視不夠。歷次投資建設中形成了數量龐大的非標系統或設備，但在對新型號研制保障申報投資建設時，未能充分考慮對已有設備進行技術改造，使之升級擴展后能滿足型號研制需求。

4.大型非標系統實施困難

大型非標系統復雜程度高、論證時間長、項目批復周期長，而型號研制進度安排緊湊，立項申報時難免會對系統指標要求、功能、組成等論證不夠深入，極大地影響了項目實施階段的技術要求編制、系統技術方案評審等。

三、解決思路和方法

根據國家調整結構及研究所研制與研發并重的要求，在開展軍工固定資產等顯性能力建設的同時，還要加強投資建設模式、管理制度等隱性能力的建設。切實轉變建設模式，實施體系效能型的建設模式，以效果為導向，優化固定資產配置、分類建設、創新管理，在投資方向上更加注重強基礎、構體系及其結構的優化。

1.加強頂層策劃，構建能力效能體系

在充分梳理各領域衛星型號研制能力需求的基礎上，以空間飛行器能力體系為指導，以空間飛行器“十三五”核心能力規劃作為方向，結合研究所自身專業技術發展規劃和衛星領域總體能力發展要求，開展3年滾動規劃的編制，并充分發揮規劃牽引作用，指導“體系效能型”軍工核心能力建設。投資建設時，注重以增量帶動存量，加強頂層統籌，考慮投資效能，依照規劃有計劃、有組織地開展建設。

2.創新投資建設模式，實施分類建設

一要創新投資立項論證模式，構建能力儲備庫，適當考慮能力超前建設。重大非標系統提前論證，投資立項與項目實施同時進行，并靈活運用后補償機制；對于更新換代快的設備，考慮提前一代建設，并建立加速折舊機制。

二要吃透政策，實施分類建設。針對不同進度要求、復雜程度不一的能力建設需求，善用“優化審批流程，縮短審批周期”“實施總體規劃代立項、分步批可研，或核準總體規劃、分步批可研”等政策，以便靈活操作。

3.開啟任務與效益兼顧的能力效能型模式

加強資產管理，發揮現有能力的投資效能。統籌設備使用，建立自上而下的設備統籌管理、使用機制，讓全所的設備資源得到充分發揮；完善能力評估、項目后評價和投資效益評估機制，改變一切從型號需求出發和爭取最大投資的觀念，根據能力實際建設需求和經濟性適當調整申報條件；借力以數字化為基礎的航天產品新型研制模式，將軟件納入到全所數字化建設中，使軟件得到統一、有效的管理。

除現行投資模式外，研究滿足任務所需要的包括購買能力、設備租賃等新模式的可行性，研究面向重大實驗設施和科學基礎設施的外協方式，使投資效益最大化。

4.加強型號對大型非標系統的技術把控

大型非標設備要納入到3年滾動規劃和能力儲備庫中，并通過多輪調研、審查迭代，使之在評估前具備一定的技術成熟度和可行性。同時，在項目實施過程中的技術要求和潛在供應商響應方案要由各型號責任人/技術首席和主管所領導同步把關，以確保技術要求和方案在滿足國家批復的前提下符合3年滾動規劃。邀請型號“兩總”、所內專家對系統/設備技術方案進行評審，主管所領導進行確認，這樣既能確保技術方案的可實施性，又能滿足所內體系效能最大化。

四、管理體制探索

針對投資建設中存在的問題及難點，并結合上述提到的解決思路和方法，筆者大膽探索管理體制，提出相應的解決方案，主要體現在以下3個方面。

1.建立健全能力規劃人才發展機制

人才作為軍工核心能力重要隱性能力之一，是影響企業發展的最大因素，更是制約能力建設向體系效能型模式轉變的最大障礙。目前，研究所建立了“縱橫并舉、側重分明”的矩陣式科研生產管理模式，很好地兼顧了核心人才培養，可以在型號、預研、專業技術上實現跨越式發展。但是，該模型并沒有把能力建設相關人員納入其中，特別是能力建設規劃與投資立項申報人員，他們具有碩士研究生學歷和專業技術背景，有著多年的研究室科研經歷，卻沒有相應的職業發展通道。

因此，建議參照設計師模式設置能力規劃師職位，主管規劃師可負責若干具體項目的立項和實施，而副總規劃師可負責全所核心能力的規劃和建設。同時，由于能力規劃具有較強的管理性質，可考慮與科技處、項目辦公室等科研管理部門雙向流動，既能提升員工科研管理水平，又能拓展員工的職業發展方向，有利于企業的人力資源建設。

2.設立能力規劃協調機構

體系效能型能力建設對頂層策劃、體系化論證、能力布局以及投資效益等提出了更高的要求，涉及的業務面廣、論證深度大，單一的管理部門難以勝任。建議成立所級跨部門能力規劃協調機構，由主管所領導、各專業首席專家、實驗室主任組成。

主要功能是：協調型號研保、實驗室能力建設、單位能力布局，指導投資立項申報，構建縱橫并舉的空間飛行器能力體系。主要職責是：協調軍工核心能力3年滾動規劃、能力儲備庫、投資風險評估和后評價工作開展。

主要工作內容是：密切關注和研究國家投資建設政策，用國家政策指導投資；開展研制能力現狀、差距、型號研制瓶頸及專業技術發展能力需求梳理，摸清能力缺口，找準建設方向；在空間飛行器能力體系框架下，以空間飛行器“十三五”核心能力規劃為方向，統籌型號研制和實驗室能力建設需求，編制軍工核心能力3年滾動規劃，構建能力儲備庫；對能力體系構建效果進行預測和項目后評價，為能力建設指南提供反饋。

3.固定資產統籌和經營試點

為發揮投資效能，盤活固定資產，建議在軍民融合的大背景下開展固定資產統籌和經營試點，參與部門包括科研管理部、固定資產管理部和財務管理部等。

主要功能是：對內統籌型號條線、實驗室設備使用，對外購買能力、租賃設備，協助重大實驗設施和科學基礎設施的外協配套。主要職責是：轉變現有固定資產管理模式，充分發揮現有及后續設備效能，使投資效益最大化。

主要工作內容是：對現有固定資產使用、維護情況進行監管；統一調配所內型號條線、實驗室設備使用；考慮經營設備租賃業務，將所內閑置設備租出去，將需要的設備租進來；設備、軟件升級或技術改造，充分發揮現有設備效能；固定資產折舊和落后產能淘汰；試點經營的經濟性評估。▲