城鄉統籌視角下的集體建設用地市場發育測度及影響因素研究
——以30個入市改革試點為例

姚 睿，吳克寧，2，羅 明，張欣杰，馮 喆，李晨曦

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院， 北京 100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3.國土資源部土地整治中心， 北京 100035）

1 引言

改革開放以來，中國經濟政策的導向不斷向市場傾斜，市場在資源配置中發揮了愈發重要的作用。在生產要素市場中，土地也經歷了由政府指令配置過渡到市場配置的過程。經過數十年的發展，城鎮建設用地市場已經較為成熟，2005年，中國國有建設用地市場的市場化程度已達到了94.01%[1]。但在目前的制度安排之下，除了非正式的隱形市場[2]，集體建設用地仍然未真正實現市場化。《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這使得除了少數鄉鎮企業之外，中國的建設用地市場幾乎被國有建設壟斷。在這樣的制度安排下，農民集體的固定資產無法發揮其功能，農村土地得不到充分合理利用，這對城鄉收入差距的縮小、土地資源的市場化配置、城鄉統一建設用地市場的構建乃至“鄉村振興”戰略的實施都產生了阻礙。

21世紀初，中國開始探索城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村宅基地經過復墾結余出的建設用地指標用于城市周邊的建設[3]，并衍生出“地票”等更為市場化的地方政策[4]。增減掛鉤標志著城鄉建設用地市場壁壘的松動，盤活了集體土地資產，在一定程度上實現了集體建設用地資源向國有建設用地市場的流動[5]。但建設用地指標作為中國土地管理體制的政策產物，僅允許在一定行政范圍內交易，距真正城鄉統一的建設用地市場仍有距離。同時，雖然各個地方的土地流轉試點工作產生了一定的經驗，如蕪湖模式、嘉興模式、南海模式等，但其成果未能進一步立法推廣[6-7]。

為此，中國逐步對集體建設用地入市進行探索。經過頂層設計，2015年1月，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》出臺，集體經營性建設用地入市改革在全國15個改革試點區縣啟動，由人大授權暫停現行法律的部分條款，允許存量的集體經營性建設用地入市交易。2016年9月，改革試點范圍從15個區縣擴大到33個區縣，覆蓋了中國除港澳臺地區外的所有省、市、區。在解除了制度約束后，集體土地進入建設用地市場，并形成了一批交易案例。截至2017年9月，全國試點共入市577宗，總計入市面積1.03萬畝，總計成交價款約83億元①新華社. http://www.xinhuanet.com/2017-10/31/c_1121886071.htm。。但入市規模不能直接反映改革效果，本次改革的目的是通過試點探索，總結“可復制、能推廣、利修法”的經驗做法。因此，如何測度各地集體建設用地市場的構建情況，量化各地改革措施的實際效果，是此次改革亟需回答的問題，同時，影響各地市場發育程度的原因也有待進一步分析。

現有研究對于中國國有建設用地市場的研究已經較為完善。曹振良[7]等首先提出了用土地市場交易面積與全部土地出讓面積之比來反映市場化程度。曲福田等[9]沿用并改進了這一思路，將不同出讓途徑的平均價格作為權重，計算不同交易途徑宗數的加權平均值，以此作為土地市場化程度的量化值。王青等[10]在此基礎上將二級市場的交易情況納入測度的范圍。曲福田等[11]、趙珂等[12]還在土地市場化程度的研究中考量了政府干預度、供求均衡度等因素。趙雲泰等[13]對此前的土地市場化測度方法進行了歸納和比較。趙愛棟等[14]將成本價格作為工業用地市場價格，對工業用地的市場發育水平進行了研究，劉濤等[15]分析了中央政策的作用。整體來看，土地市場化的測度研究從交易方式出發，經歷了從單一指標測度到多指標綜合測度的發展過程。但研究的對象均為國有建設用地市場。對于探索中的集體建設用地市場，現有研究尚罕有涉及。文蘭嬌等[16]對長三角、珠三角兩個地區的農村集體土地市場進行了對比分析，但僅從交易方式一個維度進行測度。

建設城鄉統一的建設用地市場是中國土地制度改革的目標之一，因此，不能孤立地研究集體建設用地市場，還需要統籌考慮其與國有建設用地市場的關系。本文從建設城鄉統一的建設用地市場的改革目標出發，基于國有和集體建設用地市場的關系以及集體土地市場的特點，在理論分析的基礎上對當前改革試點區縣的集體土地市場發育水平進行了測度和實證分析，以期為城鄉建設用地市場的理論研究和農村土地制度改革的推進提供參考。

2 集體土地入市與城鄉統一的建設用地市場

根據經典區位理論的觀點，土地的價格由區位決定[17]。在建設用地市場中，如果土地使用權的權利內涵相同，則區位條件相近的土地出讓價格不因所有權而不同，即“同權同價”。在此基礎上，可以構建集體建設用地入市潛力分區模型，來描述目前農村土地制度改革思路下國有和集體兩個建設用地市場間的關系和統一兩個市場的路徑。

如圖1所示，根據阿朗索競租理論[18]，各種用途的支付地租能力隨著離市中心距離的增加而減弱，且商業、住宅、工業、農業的地租支付能力因區位而異，由此形成了由地租支付能力最強的用途決定的土地利用格局，即圖1中的區位地租曲線。在建設用地的地租支付能力小于農業的地租支付能力（圖1中的肥力地租曲線）的地方，城市的擴張停止，表現為城市發展邊界，如圖1 中的b點對應的邊界。而在中國目前的土地用途管制制度和新增建設用地指標管理下，城市周邊的部分有城市化潛力的地區在用途管制下未能實現城市化，表現為城市現狀邊界在城市發展邊界內側，如圖1中的a點對應的邊界[19]。

圖1 集體建設用地入市潛力分區Fig.1 Zoning of the collective construction land market potential

中國新增建設用地指標的管理以行政區為單位，在一個行政區內部，除了中心城鎮外，還有若干規模較小的城鎮，可以視作中心地理論中一個中心和若干次級中心的集合[20]。因此，如果將競租模型從城市范圍擴展到行政區范圍，則區位地租曲線在次級中心處會再次凸起，超過肥力地租曲線，在土地利用上表現為該區域的城鎮化，如圖1中的c、d點之間對應的區域。

在城市現狀邊界與城市發展邊界之間的區域和次級中心周邊區域，建設用地支付地租的能力高于農業用途，存在土地增值的空間（圖1中曲線ab和cd下方的陰影部分）。這一區域的土地具備進入建設用地市場的潛力，將其稱為入市潛力區。其中，城市周邊的區域為入市潛力區Ⅰ，次級城鎮周邊的區域為入市潛力區Ⅱ。

由于兩個地區集體建設用地市場的構建邏輯不同，要衡量改革目標的實現程度，就要從兩個入市潛力區來考量。對于入市潛力區Ⅰ，目標是從國有建設用地的壟斷市場轉變為存在政府和集體兩個供給者的競爭市場。在這個區域，各種用途的土地需求均由政府和集體兩個主體共同供應，不因其用途和收益大小而不同。對于入市潛力區Ⅱ，目標是通過集體土地入市滿足原建設用地需求的缺口。

因此，要實現土地資源的市場化配置，構建城鄉統一的建設用地市場，不僅要賦予集體建設用地和國有建設用地平等的法律地位，還要使入市潛力區內區位條件較好的集體建設用地能夠在征收后出讓和直接入市間自由選擇。政府需要克服對土地財政的路徑依賴、建立合理有效的增值收益分配制度，才能使國有土地和集體土地在這個區域建設用地市場的供給側形成競爭，實現建設用地資源在兩個市場間自由流動，呈現多主體供地的局面，打破市場壁壘，逐步實現城鄉建設用地市場的統一。

3 集體土地市場發育水平測度

集體建設用地市場發育水平的測度可以參考國有建設用地市場的測度方法，但如前文所述，和國有建設用地市場作為唯一的供給者不同，集體建設用地作為建設用地市場的第二個供給者，將壟斷市場轉變為競爭市場。因此除了考慮測度土地市場常用的市場化水平外，還要從城鄉統籌的視角出發，將集體土地與國有土地的競爭關系納入考量。集體土地市場發育時間短，各地發展速度不同，市場規模也可以反映各地集體土地市場間的差異。本文從三個維度來衡量集體建設用地市場的發育程度。

一是交易方式的市場化水平。目前，中國試點地區的集體建設用地的入市方式包括出讓、租賃、入股等。已有研究表明[1，13]，不同的入市方式的市場化程度不同，表現為平均交易價格的差異。集體土地市場化水平測度可以參照國有土地市場化測度的方法，即宗數比重測度法或面積比重測度法[13]，即通過衡量市場化入市方式的數量（宗數或面積）占總量的比重來反映市場化程度。為體現不同面積地塊交易的差異，選用面積比重測度法，即以某種入市方式的平均成交價格與所有入市方式中平均成交價格的最大值的比值作為權重，計算公式如下：

式（1）—式（2）中：LM1i為i區縣的土地市場化水平指數；P1i,k為i區縣的第k種入市方式的面積；W1k為第k種入市方式的權重；V1i,k為i區縣第k種入市方式的平均成交價格；V1i,max為i市縣所有入市方式中平均成交價格的最大值。

二是集體土地與國有土地的競爭程度。在入市潛力區內，入市的集體土地區位條件越好，其對國有土地的替代程度就越高。如果沒有較為完善的市場機制和收益調節機制，政府難以放棄住宅用地和商業用地的高額收益，這也是在目前的探索階段集體經營性建設用地大多不允許用于建設住宅的原因。區位較好的集體建設用地的入市規模越大，反映出集體建設用地與國有建設用地的競爭越激烈，市場機制和收益調節機制越完善。目前，入市用途以工業用地、倉儲用地、商業用地為主，此處用某種用途的平均交易價格反映區位條件，平均交易價格越高，區位條件越好。同樣可以采用面積比重測度法，計算公式如下：

式（3）—式（4）中：LM2i為i區縣的競爭水平指數；P2i,k為i區縣的第k種入市用途的面積；W2k為第k種入市用途的權重；V2i,k為i區縣第k種入市用途的平均成交價格；V2i,max為i市縣所有入市用途中平均成交價格的最大值。

三是市場規模。集體經營性建設用地入市改革開始至今，試點區縣間的入市規模呈現出巨大的差異，截至2017年9月，入市最多的試點為浙江省德清縣，有136宗地入市①數據來源于新華社報道. http://www.xinhuanet.com/2017-10/31/c_1121886071.htm。，同時，有3個試點沒有入市交易，6個試點僅有一宗交易案例。在解除了現行法律約束的試點地區，入市規模的差異可以直接反映土地市場的活躍程度。從土地入市交易的指標來看，一個地區的入市宗數、入市面積、入市金額都可以反映集體土地市場的規模。為保留數據中的信息，客觀全面反映市場規模，在用極值法對三項指標進行無量綱化處理后，采用變異系數法確定其權重。另外，由于不同區縣的試點時間不同，在計算中使用了年均入市宗數、入市面積和入市金額來反映其市場規模，計算公式如下：但總體較高；市場規模水平指數明顯兩級分化，除江蘇、廣東、廣西試點外，均小于0.2。從綜合的發育程度指數來看，也呈明顯的兩極分化，除廣東、廣西的試點外，其他試點區縣均不超過0.4。

表1 市場發育指數表Tab.1 Market development index table

式（5）—式（6）中：LM3i為i區縣的土地市場規模指數；Qi、Si、Ai為i區縣年均入市宗數、面積、金額；CV為宗數、面積、金額的權重。

同樣可以使用變異系數法確定權重，綜合土地市場化水平指數、競爭水平指數和市場規模指數，得到各地的集體建設用地市場發育水平指數，計算公式如下：

式（7）中：LMi為i區縣的集體建設用地市場發育指數；CV為各項指標的權重。

各試點交易數據來源于國土資源部土地整治中心，包括各試點集體經營性用地入市的所有交易案例，時間跨度為2015年1月—2017年9月，共30個改革試點的數據，計算結果見表1。其中，截至2017年9月，內蒙古和林格爾縣、西藏曲水縣、云南大理市三地尚無集體經營性建設用地入市交易，在表中未列出。

從結果來看，各項指數無明顯的空間分布特征，且差異較大。市場化指數普遍較高，除上海和重慶試點外均高于0.5；競爭水平指數呈現出明顯的差異，

4 實證分析

改革試點集體土地市場的發育程度呈現出明顯的差異，可能是各個試點不同的社會經濟條件造成的。為驗證這一假設，構建以下計量經濟模型，對影響集體土地市場發育程度的原因進行定量分析：

式（8）中：LMi為i區縣的集體土地市場發育程度指數；β0為截距項；β1～β13為估計參數；X1～X13為自變量；εi為隨機誤差。模型以前文計算的集體土地市場發育程度指數為被解釋變量，綜合考慮理論分析的結論和數據的可獲得性，從試點區縣的經濟發展水平、人口、國有建設用地市場、改革情況4個方面選取解釋變量（表2）。由于前文已將集體土地市場的指標（如價格、規模、用途）作為“市場發育指數”的部分內涵，為避免內生性問題，不再作為解釋變量進行回歸。

經濟發展水平數據和人口數據來源于各地2016年的統計年鑒、統計公報和政府工作報告。國有建設用地市場使用2015年的國有建設用地出讓數據，來源于《中國國土資源統計年鑒（2016）》。另外，還設置了兩個虛擬變量以反映試點的改革情況，“是否第一批次”表示試點的批次，1為第一批次，0為第二批次。“地方法規”反映試點是否存在超過試點范疇地方法規，1為有，0為無，在30個試點中，南海區在改革前已有集體建設用地入市、北流市集體建設用地用途包括住宅，設為1，其他試點設為0。

逐步最小二乘法（逐步回歸）是通過將解釋變量逐個引入模型，并進行F檢驗和t檢驗，剔除不顯著的變量，使得最后保留的變量是顯著且無嚴重的多重共線性的，包括正向納入和反向淘汰兩種方法。本文對正向納入（模型一）和反向淘汰（模型二）進行參數估計，結果見表3。模型的p檢驗值均小于0.01，說明在1%的顯著性水平上否定原假設，通過顯著性檢驗。共線性檢驗表明，模型一的最大方差擴大因子（VIF）為2.20，模型二的最大VIF為9.56，說明均無顯著的共線性問題，但模型一更優。異方差檢驗表明，模型一的white檢驗p值為0.4759，不拒絕原假設，說明在現有樣本下，該模型不存在white檢驗設定的形式的異方差。兩個模型均有較高的擬合優度，而檢驗結果表明，模型一估計參數更為顯著，共線性問題更弱，故以下基于模型一的回歸結果進行分析。

回歸結果表明，人口數量對集體土地市場化程度有顯著的負面影響。改革試點包括市轄區和郊縣，郊縣的人口較多，同時市轄區工業相對發達，而集體建設用地的用途以工業為主，因此在市轄區的集體土地市場中，需求更加旺盛。

表2 回歸分析變量說明Tab.2 Description of regression variables

表3 集體建設用地市場發育指數模型估計結果Tab.3 Estimation results of market development index models for collective-owned construction land

國有土地出讓宗數和出讓均價對集體土地市場化程度有顯著的正面影響。表明在集體土地市場發育初期，其規模較小，不足以對國有土地市場的出讓面積造成實質性減少，相反，國有土地市場的繁榮反映出土地需求的旺盛，更能促進集體土地市場的發育。

地方法規對于集體土地市場化程度有著極為顯著的正面影響。南海區的集體土地發育在很大程度上得益于廣東省自2009年開始實施的“三舊”改造政策，允許集體經濟組織自行改造開發舊村莊，使其集體土地市場在改革前就開始發育，明顯超前于其他試點地區。而玉林市允許集體土地建設住宅，即入市范圍更靠近圖1中的a點，增值收益空間更大，賦予了集體建設用地更強的競爭力，使其集體土地市場的發育條件更為寬松。可見在集體土地市場發育的初期，地方的政策供給對于市場的構建起決定性作用。

試點批次對結果的影響并不顯著，表明地方的集體土地市場化程度更多的受其自身條件約束，而非試點開始的時間。對于土地市場的培育而言，三年或者兩年的試點時間不會產生顯著變化，試點期限的差異不足以對土地市場起決定性作用。

另外，經濟發展水平中的所有解釋變量對集體土地市場化程度都沒有顯著影響。這一點與國有建設用地市場的影響因素呈現出明顯的差異。說明對于仍然處于起步階段的集體土地市場，政策體系構建與建設用地需求起更顯著的作用。

5 結論與討論

本文構建了集體建設用地入市潛力分區模型，分析了集體經營性建設用地入市改革在構建城鄉統一建設用地市場中的角色，并在兩個入市潛力區進行對比和討論：在城市周邊的入市潛力區Ⅰ，集體土地入市可以打破國有土地長期以來對建設用地市場的壟斷，形成政府與集體兩個主體供地的局面；在城市周邊鄉鎮的入市潛力區Ⅱ，集體土地入市可增加建設用地的供給，開辟了這一地區的建設用地市場，以滿足由新增建設用地指標不足導致的建設用地需求缺口。受國有建設用地市場的影響，在這兩個地區，集體建設用地市場的構建和發育遵循不同的邏輯，但均需要權利體系、市場機制和收益調節機制的支持。

基于理論分析，研究從交易方式、競爭程度、市場規模三個維度對全國30個改革試點區縣的土地市場化程度進行了測度，綜合得出各地建設用地市場發育指數，結果表明，各試點區縣的集體土地市場發育程度分化明顯，除廣東（0.77）、廣西（0.53）外，各試點區縣均不超過0.4，仍有進一步構建和培育的空間。在此基礎上對影響建設用地市場發育的因素進行了回歸分析，結果表明集體建設用地市場在發育初期主要受到建設用地需求和地方政策兩方面的影響，而各地的經濟發展水平和試點時長對市場發育程度的影響并不顯著，表明在目前的改革制度框架下，集體建設用地市場難以自發發育，更加突出了制度供給對于市場培育的重要性。

受限于試點規模，本文只能基于目前改革試點的交易進行測算，而各個試點的地方政府可能出于非市場因素，推動少量集體土地入市，而非構建自發交易的土地市場。這一情況的存在可能影響研究結論的有效性，因而有必要在試點規模擴大后進一步跟蹤研究。

相較于國有建設用地市場，集體建設用地市場還處于較為初級的發育階段，不論是在市場規模還是市場機制上都和國有建設市場存在較大差距。建議積極加強制度供給，在各地實踐經驗和目前試點成果的基礎上逐步完善集體建設用地市場的市場機制和收益分配機制，主動培育集體建設用地市場，通過構建統一的城鄉建設用地市場，優化土地供給結構、盤活集體資產、助力脫貧攻堅和鄉村振興。