新型城鎮化與城鄉一體化的內在關系

〔摘要〕 新型城鎮化的理論困惑和方向困惑與城鄉一體化之間存在著并非人們通常認為的或然關聯。 目前新型城鎮化推進中面臨的“承載力有限、凝聚力不足和帶動力弱”等諸多困境與城鄉一體化訴求緊密相關。由于忽視對城鄉一體化作用的深刻認知，缺失對新型城鎮化與城鄉一體化之間辯證關系的科學把握，增添了推進新型城鎮化的方向和理論困惑；而實踐中一些錯誤的行為理念和施策，導致新型城鎮化陷入困境。探索新型城鎮化與城鄉一體化之間的內在關系，不僅有助于突破新型城鎮化困境，提升發展成效，更攸關新時代新型城鎮化的行為方向和中國特色經濟社會發展戰略的全面實現。新型城鎮化和城鄉一體化二者不但在社會主義本質體現和城鄉資源要素協同方面存在共同質態屬性，而且客觀存在“共生演進”和“互動演進”的規律關系。這種“共生互動”的內在關系決定了二者之間相互依賴、互為目標的手段關系。以新型城鎮化為動力引領，形成雙螺旋式共同發展模式當作為未來的選擇。

〔關鍵詞〕 新型城鎮化；城鄉一體化；約束；共同質態；共生互動；短期依賴彌補；長期響應互動

〔中圖分類號〕F120.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）04-0019-06

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“基于結構轉型、時空質均衡演化的新型城鎮化質量提升研究”（14BJL062）

〔作者簡介〕袁中許，河南財經政法大學經濟學院副教授，博士，河南 鄭州 450046。

一、問題的提出

馬克思恩格斯關于城鄉關系的思想研究表明，一方面，城鄉對立導致農村居民貧困并損害農業這一國民經濟基礎，同時，私有制使城鄉處于嚴重失衡狀態并進一步擴大城鄉差距，而城鄉差別擴大對經濟、政治、文化及社會發展產生負面影響且阻礙人的自由全面發展；另一方面，城鄉關系的演變遵從由混沌到對立，再到關聯，最后到統籌和融合的歷史發展邏輯。〔1〕現階段正在實施的新型城鎮化戰略不僅符合中國國情，同樣符合馬克思恩格斯關于城鄉關系論述中對城鄉發展的一般歷史趨勢的論斷。同時，中國經濟新常態的大邏輯告訴我們，中國經濟發展必須重視生態環境保護，注重市場和政府的雙效作用，堅持公平與效率和諧統一，逐步轉向和緊緊依靠創新驅動?！?〕這一大邏輯對我們的啟示性在于：新型城鎮化必然講求環境、創新和經濟社會效益，以質量為導向，體現中國特色和社會主義本質。對此，黨中央在十八屆五中全會上首次提出了新的歷史時期“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念；隨后，習近平總書記對五大發展理念進行了明確和豐富，提出“崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享”，進一步闡明通過新型城鎮化推動中國城鄉區域經濟社會協調發展的緊迫性和重要性。然而，現實中新型城鎮化建設面臨的“城鎮承載力和凝聚力不足、城鄉資源不協調”等問題已無法回避。〔3〕如何正確面對新型城鎮化推進過程中出現的復雜矛盾并有效化解困境，成為迫切需要研究的課題。

新型城鎮化不同于以往的“土地新型城鎮化”和人口“半新型城鎮化”，而是以人為核心的新型城鎮化，注重人的福利和權益，也重視城鄉之間收入差距的縮小，是講求質量的新型城鎮化?！?〕所以，解決好人的問題是新型城鎮化的關鍵，可為解決“鄉村病”和“城市病”釋放巨大的潛在能量，發揮新型城鎮化應有的區域經濟社會引擎作用。而解決好“人”的問題不僅是農業人口能夠向城鎮轉移的問題，更是農業轉移人口市民化“進得來”“住得好”和“融得進”的問題?！?〕所以，新型城鎮化要發揮“承載”和“帶動”等功能作用，不可能離開社會主義市場經濟機制。一方面要尊重市場價值規律，另一方面也要自覺遵守公有制所決定的有計劃按比例發展的經濟規律，即使在社會資源有效配置方面也應如此?！?〕然而，現階段政府和市場對新型城鎮化的推動作用存在很大的局限性，究其原因，新型城鎮化的行為方向依然處在比較模糊的狀態，對如何推動新型城鎮化順利進行與持續發展尚缺乏科學的理論和可信賴的路徑。同時，在看待城鄉一體化對新型城鎮化的功能作用，以及新型城鎮化與城鄉一體化之間的關系問題上缺乏深入和科學的認識，從而在實際中影響了新型城鎮化的推進和戰略性發展。

通常認為城鄉一體化只有等待新型城鎮化達到一定水平才能推動和實現；另有一種似是而非的觀點認為，新型城鎮化發展仿佛不需要或無法感知城鄉一體化的作用；還有學者提出，應通過新型城鎮化的產業高端化“高度”、就地新型城鎮化“深度”和破除城鄉二元結構“廣度”推進城鄉一體化?！?〕但問題在于，新型城鎮化的三個緯度如果沒有借助城鄉一體化，哪一個能夠獨自實現？事實上，2013年成都試點城鄉一體化的就業和社會保障舉措已表明，城鄉一體化能夠反過來有效地促進新型城鎮化的發展。〔8〕再者，新型城鎮化因演進偏差而出現的鄉村撂荒和城市貧窮等問題，也說明以人為本城鄉一體化發展是新型城鎮化的新趨勢?！?〕針對工業化與新型城鎮化不協調以及新型城鎮化帶動力不足、市民化程度較低和市民化實現難的現狀，實施城鄉一體化實質上是培育和挖掘新型城鎮化發展所需要的第三種動力機制，即社會力量?！?0〕國外早在1970年就有研究發現，城鄉就近本地一體化合作，不但能夠減少城市對外部經濟的依賴，也有利于城鄉經濟發展?！?1〕近幾年，有學者以肯尼亞為例的研究得出結論，從區域環境、社會人口移動分布、區域經濟和政府四個方面推動城鄉一體化協調和整合，可確保實現城市的可持續發展?！?2〕

綜上，澄清并科學認識新型城鎮化與城鄉一體化之間的內在關系，對于新型城鎮化的深入發展具有重要的理論和實踐意義。本文將以解決新型城鎮化困境并探尋新型城鎮化深入發展的動力和方向路徑為出發點， 探索新型城鎮化與城鄉一體化之間的本質關系，立足于新型城鎮化困境之“圍”溯源，通過層層剖析，揭示二者之間的內在規律性關系。

二、新型城鎮化困境之“圍”

1.怎樣理解新型城鎮化發展遭遇的困境之“圍”

推進新型城鎮化是新時代的重要戰略，也是中國城鄉區域經濟社會協調發展的重要動力。然而，現實諸多困境正在阻礙新型城鎮化的有序推動，并困擾新型城鎮化的方向，甚至成為發展中不可逾越的一道道鴻溝。

首先，在資源環境方面，存在著普遍的資源浪費和環境污染與破壞現象，這不僅嚴重影響城鎮居民生活質量，也日益損害著城鎮和鄉村經濟、社會的良性發展。該情況的發生，一方面是政府缺乏對城鎮生態建設的整體、長遠規劃，邊建設邊規劃、邊污染邊治理和邊治理邊破壞成常態?！?3〕另一方面，對產業發展缺少生態認識，面對制造業與城鎮生態環境的沖突和矛盾，未能從產業生態轉換角度做出適時的安排和調整。對如何實施生態補償，既缺少財政上的支持，也缺少制度上的安排，所謂生態環境也是社會生產力重要構成的理念沒有真正轉變為政府的自覺行動，同時對新型城鎮化應該如何融合生態發展缺乏不拘泥于城鎮自身空間的新的視野和方法。

其次，在財政供給方面，作為新型城鎮化重要推力的縣域財政保障滯后，制約新型城鎮化的發展基礎和進程。按照已有的極化效應和梯度擴散脈絡，目前縣域經濟發展水平和實力普遍落后于地市級中心城市，更落后于省級中心城市。由于中央和地方分稅制度和土地財政的約束，縣域承擔了更多與其財政能力不相匹配的事權，尤其在基礎設施建設和公共服務上存在大量財政資金投入缺口，這在中西部地區及環境條件艱難的區域表現更為突出。比如在水電路氣信等基礎設施建設及科教文衛等社會事業以及對城鎮低收入群體、弱勢群體權益保障方面，存在明顯的財政投入規模小、數量不足和質量不高的情況〔14〕，不利于新型城鎮化的產業集聚和人口吸納。如何提高縣域財政對新型城鎮化的保障能力已是不容忽視的問題。

第三，在金融支持方面，現有的金融環境和金融體系尚不能對新型城鎮化提供有效支撐，極大地阻礙著中國新型城鎮化的推進。新型城鎮化離不開健康有序的多樣化的城鎮金融效能的發揮，可是現實中處于亞健康狀況的金融生態環境已成為城鎮金融體系建構中的一大障礙。金融資源的城市流向偏好造成了城市對村鎮金融資源的“虹吸”效應，導致城鄉金融資源配置失衡，削弱了金融支持新型城鎮化的效率。另外，農民因自身習慣、意識和學習能力等原因，已不自覺地形成對金融的排斥傾向，進一步削弱了金融支持新型城鎮化的建設力度?！?5〕缺少有效的金融體系支持新型城鎮化建設，不但造成對財政支持的依賴，加劇財政既有的困難，而且，堵塞了通過市場化路徑進行多元化投資和融資建設的渠道。突破新型城鎮化建設的金融困境已勢在必行。

第四，特別地，在農業轉移人口市民化方面，諸多矛盾問題的存在仍客觀約束著農業轉移人口市民化的意愿、動力、能力以及程度。在現有的財產制度、農業土地流轉制度、財政制度和城鎮保障政策下，由農業轉移人口轉化為市民可能面臨利益受損、增大風險成本、市民生活條件與就業供給不足的問題。〔16〕促進農業轉移人口市民化需要解決既有農業人口權益的資本轉換問題，使其合法權益有效轉變成為市民的重要能力和伴隨保障。同時也需要為農業轉移人口提供充分的市民化就業技能培訓和市民化的知識文化增補學習機會。進一步提高城鎮人口的最低生活保障水平、失業保險水平和住房保障水平。而這些問題的化解無不期待農村三權制度實現方式的改革以及適宜的財政制度和保障制度的創建。

第五，而至關重要的問題是，如何實現產城融合，市場和政府應有的功能不健全甚至缺失，致使作為新型城鎮化重要實現形式的就地新型城鎮化步履艱難。從本意而言，就地新型城鎮化能夠有效地推動農業剩余人口有序地實現向城鎮的轉移，推進以城帶鄉和以工促農的城鄉協調發展，能夠在資源、環境和要素上為城鎮可持續發展提供便利條件。同時，就地新型城鎮化可預防與緩解城市規模擴張和人口膨脹超越資源環境承載力的“城市病”，化解以往城鎮化中由于農村剩余勞動人口跨區域、遠距離向發達地區城鎮集聚所導致的長期困擾輸出地廣大農村經濟社會的諸多問題。再者，就地新型城鎮化，還由于“就地”而具有城鎮新增勞動人口與城鎮價值、文化近同的特性，有益于解決舊模式下城鎮化過程中的“半城化”問題。無疑，實現就地新型城鎮化，產業是重要支撐，而農業產業化可謂其重點和核心，然而目前不爭的事實是農業產業大多呈現“散亂弱小”狀況。〔17〕此外，二元要素市場結構、縣域城鎮技術和人才缺乏、城鄉和不同戶籍的工資待遇差別、城鄉要素權益不對等及農村人口的子女進城鎮讀書難、老人入城保障缺失等問題普遍存在。如果這些困難和問題不能正確化解，就地新型城鎮化的推動將難以持續。

第六，如何整體有序和持續推動以人為本的新型城鎮化當前存在行為方向模糊、著力點不集中以及對新型城鎮化動態發展理論認識不足的問題。這類問題攸關新型城鎮化的效率、信心、動力與持續發展，其實質可以概括為新型城鎮化的理論困惑與方向困惑。已有分析提出，新型城鎮化不能忽視城鄉一體化，但該分析只是將城鄉一體化視為新型城鎮化的重要目標和內涵，尚未指出彼此更為深刻的關系。事實上，新型城鎮化的理論困惑和方向困惑與城鄉一體化之間存在著并非人們通常認為的或然關聯。

2.新型城鎮化困境之“圍”產生的城鄉一體化歸因分析

盡管新型城鎮化困境的內容、表現和特征在不同區域各不相同，但是，從問題發生和治理的源頭而言，新型城鎮化困境與城鄉一體化約束密不可分。如前文所述，正是由于忽視對城鄉一體化作用的深刻認知，缺失對新型城鎮化與城鄉一體化之間辯證關系的科學把握，增添了關于新型城鎮化的方向理論困惑；也正是我們實踐中錯誤的行為理念和施策，導致新型城鎮化步入困境。

比如在資源環境建設與金融支持方面面臨的困境很大程度上是因為缺乏對城鄉一體化元素的運用。新型城鎮化發展中出現的資源環境建設滯后和盲目表明，只有跳出城鎮空間，進行城鄉一體化治理，才能解決根本問題。包括城鄉地理角度的城鄉一體化資源環境生態維護、城鄉產業綠色循環的生態對接以及城鄉一體化的資源環境生態補償。同理，依據新型城鎮化的金融荒地困境預示，其問題源于缺乏城鄉一體化的現代金融文化理念引導和培養，缺乏城鄉一體化的現代金融體系，缺乏城鄉一體化的多元化社會資本融資制度和平臺。

財政供給與農業轉移人口市民化的困境則在于城鄉一體化統籌和權益保障水平低下。新型城鎮化的重要任務和難點均落在縣一級，而當前縣級事權和財權嚴重失衡，不擴大城鄉一體化財政統籌的權力范圍勢必難以為繼。同時，農業轉移人口之所以市民化意愿弱、趨向動力不強，原因無外乎風險和成本。而沒有有效的城鄉一體化的農業轉移人口權益流轉機制將無法降低農民的市民化成本風險，增強其城市化的生活保障水平。

就地新型城鎮化及二元市場結構的問題和困境又何嘗不是因為城鄉一體化方面的原因呢？！顯然，城鄉二元化市場結構阻礙著新型城鎮化必要的勞動力、人才、技術、資本等要素自由流動，不利于資源靈活和更加富有效率地集聚與凝聚。所以，破除城鄉二元市場結構也需要構建城鄉一體化要素市場體系。同樣地，離開城鄉一體化路徑，不破解產業帶動支撐難題，解決政府的“市民化”服務管理、中心城市以下生產性專業化服務缺失問題，等等，就地新型城鎮化的困境將難以突破。

三、新型城鎮化與城鄉一體化的

共同質態屬性與相互依賴

為什么中國新型城鎮化現有的主要困境均與城鄉一體化密切相關？新型城鎮化的困境總體上為什么都可歸因于城鄉一體化約束？其中的原因究竟是由于偶然還是出于必然？回答這些問題，需要探明新型城鎮化與城鄉一體化之間有無共同質態屬性和相互依賴性。

根據新型城鎮化的內涵，新型城鎮化的實質不是“物的新型城鎮化”，而是“人的新型城鎮化”。〔18〕其目的在于滿足社會群體的現代化需求和增進人民的福利與幸福，并以人的發展為根本動力，因而重視的是人的平等、積極參與以及社會各種資源的融入。〔19〕同時，從復雜系統組織視角，新型城鎮化的組織動力源自個體自組織和政府他組織的耦合，其中個體自組織遵從市場決定性作用，體現于新型城鎮化的微觀層面，而政府他組織的引導作用，體現于對中觀與宏觀層面的調節。〔20〕總之，新型城鎮化的本質在于以人為本，轉移農業剩余人口、提升新型城鎮市民的素質。核心是在動力規律作用下通過以城帶鄉、以工促農，成就城鄉勻質化發展，即城鄉經濟社會協調與可持續發展，而其目標則朝向實現城鄉一體化。

按照馬克思和恩格斯的城鄉關系演進歷史觀，城鄉一體化的內涵應沿著“城鄉混沌→城鄉分離→城鄉對立→城鄉融合”的脈絡前行，最終城鄉人民在各個方面享有平等的機會、權利和地位，城鄉之間呈現一種有機協調、融合發展的經濟社會結構?！?1〕目前推動城鄉一體化已經從區域治理上升為國家戰略，特別地，城鄉一體化還被賦予為解決“三農”問題和破除城鄉二元結構的根本途徑。由此城鄉一體化的本質在于推進城鄉融合，其核心是推動城鄉功能有機結合、城鄉優勢互發以及城鄉平權發展、互惠發展、共享發展，目標是推進城鄉經濟緊密聯系、共同繁榮，城鄉社會友好互動、和諧發展。

透過新型城鎮化和城鄉一體化的內涵分析與比較，不難領略二者確實存在著共同內在的質態屬性。突出表現在兩個方面，一方面都體現了社會主義的本質要求，即城鄉區域內經濟和人的緊密協調發展、共同發展和發展共享；另一方面均為了城鄉資源要素的協同發揮和有效促進“三農”內涵的提升。同時，新型城鎮化與城鄉一體化之間還存在無法否認的相互依賴關系。新型城鎮化的發展為城鄉一體化創造契機和帶動力，并提供物質基礎；與之對應，城鄉一體化為新型城鎮化提供要素條件、空間與新的力量支撐及相應的機制保障，從而切實有效地推進新型城鎮化。故此，城鄉一體化和新型城鎮化如同支持和推動中國特色社會主義現代化向前發展的一個車軸上的兩只輪子。當前新型城鎮化前行維艱、困境重重，原因在于忽略了作為同一車軸上的另一只輪子：城鄉一體化的匹配和協調。這便是本文對新型城鎮化困境之“圍”受城鄉一體化約束之歸因解釋。

四、新型城鎮化與城鄉一體化演進的

內在關系： “共生互動”

新型城鎮化與城鄉一體化之間既然存在相互依賴，那么，任何只顧一方的行為或忽視對方、將彼此視作互不關聯的平行線的做法都必然招致發展滯緩與效率損失，必須摒棄單向依賴觀念和坐地等待思想，放棄一廂情愿地認為只要新型城鎮化自身達到高水平，城鄉一體化目標就會自動實現的幻想。事實上，新型城鎮化以“人”為本的本質便蘊含著城鄉空間網絡布局和城鄉制度融合等城鄉一體化內在要求〔22〕，機械地照搬西方發達資本主義國家已有的經驗，等待大城市化完成后再將注意力轉向城鄉一體化將是錯誤的，不可取的。透過馬克思的經濟社會理論與關于價值的研究，只有實現每個人的全面而自由的發展，保持人與自然和諧，堅持經濟與社會協調發展，才是現代化及現代經濟社會發展的目標與價值趨向。〔23〕新型城鎮化和城鄉一體化的共同質態屬性也表明，二者互動符合馬克思主義現代社會發展的價值趨向。作為推動中國特色社會主義現代化進程的兩種極為重要的實現方式，新型城鎮化與城鄉一體化具有共同演化發展的性質，有共同質態且相互依賴、共同演進，所以，新型城鎮化和城鄉一體化共同演化符合共生理論的內涵和核心〔24〕，因為二者之間客觀存在“共生關系”。

然而，“共生”并非新型城鎮化與城鄉一體化之間內在關系的全貌，它們還有不可忽視的另一種關系的存在。

戰略方向上，雖然城鄉一體化是目標，新型城鎮化是手段，可戰略推進實踐中，其共生關系決定彼此實質上互為手段目標。同時，由于復雜事物的多因素非線性作用，使其發展呈現出一種非線性的性質和特征?！?5〕屬于復雜事物范疇的新型城鎮化和城鄉一體化脫離不了非線性發展的本質，必然經歷從初級到高級的一個個不同的發展階段。在每一個發展階段，特別是向更高一級發展時，除了需要共生的相互依賴支持之外，由復雜事物系統的自主性和開放性決定，還存在適應性的協同發展的相互需求。〔26〕因而新型城鎮化和城鄉一體化在共同發展中存在“互動”屬性，這種互動關系的作用機制如圖1所示。

在圖1中，Xi和Yi分別表示第i個階段層次的新型城鎮化水平和城鄉一體化水平，i=1、2、…，且Xi+1>Xi，Yi+1>Yi。無疑地，新型城鎮化的功能是引領和帶動，所以，新型城鎮化Xi的建設完善除了需要新型城鎮化自身努力外，因其與城鄉一體化的共生關系，所以需要城鄉一體化Yi的共生依賴支持。然而，當新型城鎮化Xi向高一階段層次的Xi+1凝聚優勢和帶動突進時則需要Yi的適應性協同，即Yi需要能動響應，以自身的靈活性改善、質量優化和能力增強給予新型城鎮化進階Xi+1以互動支持。由此，當新型城鎮化Xi進階Xi+1成功后將反過來給予Yi以全面有力的支持。此時，Yi不僅得到來自Xi+1的共生依賴支持，同樣有Xi+1的制度優化、內外聯系增強與帶動適應性提升的自覺互動響應，共同推動城鄉一體化Yi上升到一個新的水平Yi+1。

圖1 新型城鎮化與城鄉一體化演進發展的

“互動”機制

以上分析表明，新型城鎮化與城鄉一體化之間既具有本質的內在的“共生”關系屬性，也蘊含著客觀且至為重要的“互動”關系屬性。據此，本文認為，與中國國情相諧相融的新型城鎮化和城鄉一體化二者之間的關聯性作用規律是“共生互動”。正是這種“共生互動”的內在規律性關系推動新型城鎮化和城鄉一體化在相互依賴、緊密支持和互為目標手段的協同中，呈現出以新型城鎮化為動力引領的雙螺旋式的共同發展。認清二者之間的內在本質關系不僅讓我們了解了新型城鎮化的協同動力和演進發展方向，而且也是化解新型城鎮化困境的理論依據和戰略方法選擇。事實上，把握這種內在關系，何嘗不是在為新型城鎮化創建一種可持續發展的模式？〔27〕何況，鄉村振興戰略的提出和實施也為新型城鎮化與城鄉一體化之間這種內在關系的強化增添了新契機和客觀要求?！?8〕

五、結語

由新型城鎮化與城鄉一體化的內在關系決定了二者之間存在一種“共生互動”關系，新型城鎮化的現實困境是忽視或違背該規律關系的必然結果。突破現實的新型城鎮化困境并避免長期遭受干擾，必須重視城鄉一體化在其中不可或缺的角色與獨特功能。實現發展困境的歷史性擺脫，需要清醒的戰略認識。就短期和現實而言，應針對城鄉一體化系統性構架缺失進行共生依賴性彌補；而長期應重視城鄉一體化對新型城鎮化“互動”功能的培育和發揮。中國新型城鎮化的現實困境根本上在于無視“內在關系”中新型城鎮化對于城鄉一體化的共生依賴性，所以，面對新型城鎮化推進中需要依賴的城鄉一體化的缺失，亟須在要素市場、財政機制、空間環境、管理服務、金融科技、產業以及權益制度等方面實施彌補，主要體現在城鄉一體化市場機制、財政體制和激勵機制、權益制度等的創建和創新。啟動“響應互動”機制，邁向新型城鎮化的不同階段都不可避免地面臨“帶動力”和“承載力”不足的困境，正視并有效培養城鄉一體化對新型城鎮化目標的“響應互動”功能，才能順利化解新型城鎮化演進攀升中的種種困境。為此，應著重圍繞“軟條件”和“硬能力”兩方面的“響應互動”，發揮其長期協同支持功能。

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（責任編輯：張 琦）