山東煙臺門樓水庫移民安置政策評估

陳婭靜 紀欣玥 張嘉慶 姜紹靜

摘要：非自愿性水庫移民安置工作是一項重要并復雜的工程，因此國家出臺了一系列政策法規。政策是否落實到位，移民是否滿意，結果來自于對非自愿水庫移民安置補償政策全面的績效評估。以山東省煙臺市門樓水庫庫區移民為背景，以文家村為例，回顧總結移民安置前的動員階段、移民搬遷安置階段和移民安置的后期扶持階段，分析了煙臺當前庫區移民安置的模式、適宜性及其優缺點，初步得出移民對城鎮化安置滿意度最高的結論。

關鍵詞：非自愿移民；政策評估；個案分析

一、前言

門樓水庫移民發生于上世紀50-60年代，因水庫上游河流洪災頻發，為了防洪防災，造福于人民，煙臺地委、專署決定在內、外夾河中游修建一座大型水庫。附近村落為迎合政策響應政府號召做出搬遷活動，政府頒布一系列搬遷補償政策，[1]政策內容包括搬遷前的組織動員、物資的運輸、經濟的補償及搬遷后住房的安置、生活問題的處理等?？茖W合理的補償政策有利于維護移民的合法權益，并促成移民工作的進展，穩定移民生活。

水庫移民是指為開發利用水資源，滿足國民經濟發展需要而興建的水利水電工程，并經過國家或地方政府動員、組織并負責安置的非自愿移民。[2]在新中國成立之后就因為修建了繁多的水利工程而產生了大量的非自愿性水庫移民。非自愿性水庫移民補償政策的政策目標達成度非常重要，即政策執行的差異度和政策受眾的內心回應，其目標就是要滿足移民生存能力，促進發展能力。[3]陳剛、梁福慶等學者運用多種評估體系和數學模型對涉及非自愿性移民的水利建設進行定量化評估，并進行了健全完善移民補償政策的有關理論思考，提出了進一步完善和創新移民補償政策的有關對策。[4]

國內的有關非自愿性水庫移民政策的研究有一些，但是政策評估這一領域涉及較少，并且理論性較強，與實踐結合比較少，多是采用定量評估，很少采用案例研究。本文主要對政策效果進行評估，通過對選取的個人的移民安置過程的深入挖掘和細致描述，呈現當時移民的面貌，在此基礎上進行分析、解釋，最終得出較為全面的結論。

二、門樓水庫移民安置政策在文家村的實施情況

文家村位于煙臺市福山區西南端，地處張格莊鎮北部，村落占地7萬平方米，北面東面南面三面皆被水庫環繞。村落屬暖溫帶濕潤季風氣候，氣候宜人，平均海拔80米。1958年受門樓水庫修建的影響，文家村作為唯一一個整村搬遷的村莊搬遷至東口村，1961年舉村搬回原地附近，但文家村原村淹沒在水庫底部，祖上流傳的老房屋也早已不復存在，原先近千畝的良田現已所剩無幾，多是貧瘠的山地，對文家村生產生活產生嚴重影響。

（一）整村搬遷前的準備工作

在文家村遷往東口村前，村民存在對故土戀戀不舍等思想，為此煙臺政府專門建立移民委員會，通過組織討論會、聯系基層組織等多種方式，解除村民們的思想顧慮，為搬遷做好了思想動員工作。

上世紀五六十年代，道路交通還很不方便，因此，移民辦在搬家前做好了各項準備工作：統一調配車輛、對不能步行者發放乘車證、計劃村莊出入車輛以防堵塞影響交通等。

由于運輸車輛有限，因此移民無法把自己所有的財產轉移，尤其一些大件很難搬走。因此商業部門在各村設立臨時收購站，對暫時不需要或者用途不大的物資，移民可自愿賣給國家，價格合理。據文家村村民王某回憶：“當年家里的大型物件很難搬走，就把它們賣給了國家，得到了一部分錢，給搬家省了很多麻煩，但也使得上一代傳下來的東西丟失了。”此舉雖然導致了部分老物件丟失，但極大地減輕了移民遷移途中的運輸壓力。

（二）搬遷到東口村后

文家村整村搬遷到東口村，搬遷之前移民村和安置村都已提前做好準備工作。東口村按照遷出地區送來的“移民登記表”所要求的每戶實需用房并逐戶安排好，確保移民安心定居生活，據文家村村民鄒某回憶：“咱們到東口給的房子還不錯，那些房子都安上了玻璃窗，玻璃門什么的。”；文家村移民辦加大對移民安置工作進行督促檢查，發現問題及時解決。移民與本地村民關系融洽，據文家村村民袁某說：“那些鄰居都挺好的，經常給我們家送魚吃?！钡菛|口村是一個漁村，土地面積很少，因此搬到東口村后存在的最大問題就是移民無法很好適應東口村的生活。文家村村民王某回憶：“遷到東口之后人們都不會打漁，當初搬去東口生活還是很遭罪，那里沒有耕地，其他下海的活也不會干?！庇捎诋敃r處于三年自然災害，雖然移民在東口村有食堂可以吃，但是由于東口村土地有限，文家村村民不會打魚又無法從事種植業，村民還是沒有辦法解決溫飽問題，于是在1961年舉村遷回原地附近。

（三）回遷到文家村后的政府扶持

鑒于文家村是唯一一個整村搬遷的村落，地勢由低遷高移民后，原先的千畝良田和老房區被水庫淹沒，剩下的山地土質瘠薄又無水利設施，抗御自然災害能力差，糧食產量低，經濟作物發展緩慢；山路狹窄且崎嶇不平，村莊通往公路、干道不暢，對文家村村民的生產生活造成重大損失，因此，隨著1960年后遷往外地的移民陸續返回，村民開荒種地，選址建房。政府通過現金直補和項目扶持的方式改善該村的生產生活方式。政府還考慮到回遷人群蓋房難的問題，特別派出煙臺市建設隊來幫助文家村進行房屋重建，自此出現了“十六間房，十七戶人家”的故事：政府幫助村民建造了十六間連房，供第二批回遷的村民們居住，一房一戶；十七戶人家是因為當時有一戶是一個帶著孩子的寡婦，不符合獨成一戶的規定，迫不得已只能和自己的小叔子生活在一間房間里。據村民回憶道：“剛搬回來的時候沒有地方住，就幾家住在一起睡大通鋪，一間屋只有一口鍋，輪流做飯，生活很艱苦?！睆?960年到1966年，政府按照每間房220元的標準進行補償。同時，由于水庫水位上漲，淹沒大面積良田，大批年輕勞動力缺少工作機會，政府考慮到庫區的就業和脫貧，給予安置庫區適齡青年就業的優惠政策，共轉移文家村100名勞動力，由農民身份轉換為工人身份。

從2006年6月開始，國家對門樓水庫移民進行為期20年的財政扶持，文家村每人每年可領取600元的后期扶持直補資金作為糧食補助，并針對水源地居民每月補貼160元，每年根據實際情況發放補貼金額，持續兩年左右。同時，政府在醫療保險繳納方面提供財政支持。

四、門樓水庫移民安置政策成效與問題

（一）門樓水庫移民安置政策成效

1.在進行大量的思想動員和教育宣傳的工作之后進行的移民工作，照顧了移民故土難離等思想顧慮，保障了移民安置進程的有序進行。通過設立煙臺市移民委員會等移民辦事機構，高效的進行搬遷的各項組織領導工作。

2.合理處置了移民的經濟物資，促進庫區移民經濟良好發展。對移民經濟物資處理工作中以國家的經濟政策為依據，保證了整個經濟物資處理工作順利進行，有力的解決移民搬遷過程中移民的財產問題，基本實現了國家、集體和個人三者滿意的要求。

3.搬遷與安置過程進行的比較順利，移民在政府提供的交通工具的幫助下迅速進行了搬遷，并且保證了運輸有秩序的進行。移民辦妥善安排了移民在安置村內的生活，保障了移民的住房、吃飯等基本生活。

4.為了促進庫區村的經濟恢復與發展，門樓水庫庫區進行了兩個階段的后期扶持工作，緩解了庫區人多地少的矛盾、增加了庫區農民收入、通過補貼保障移民生活、構建了保障體系改善庫區移民生產生活條件。

（二）門樓水庫移民安置政策存在問題

1958年11月1日，門樓水庫破土動工，移民安置工作隨之展開。但水庫移民安置政策正處于探索階段，缺乏法律法規的指導，再加上當時正處于“大躍進”時期，“左”傾思潮泛濫，水庫移民工作主要靠政治動員、行政命令的方式進行，嚴重損害了群眾利益。由于搬遷要求速度快，因此移民無法妥善處置自己的財產，因此出現了藏書、老物件等物品丟失的情況。村民們搬遷到安置地點時正處于三年自然災害時期，加劇了移民基本生活和生產的困難。由于當時缺乏移民安置的理論指導，導致移民村不適應安置村的生產與生活方式，出現部分村落回遷的現象。正是這些原因導致移民村存在很多歷史遺留問題，比如經濟發展緩慢、交通不便、房屋質量差等問題。除此之外，隨著時代的發展，門樓水庫經濟可持續發展與生態環境保護之間的矛盾突出。因此，加強移民后期扶持顯得尤為重要，扶持重點應放在尋找符合庫區特點的經濟增長途徑，采取多種措施拓寬庫區農民的增收渠道上。

五、結語

門樓水庫建成后，文家村原有的良田多數被淹沒，道路及生產設施被破壞，原有的祠堂、祖墳等精神寄托也被淹沒在水底。文家村的村民艱難的離開自己生活多年的故土，搬到東口的生活也不是很習慣，像文家村一樣因搬遷既有物質損失也有精神損失的村落還有很多，可以說庫區的移民為煙臺的生產與生活做出了巨大貢獻與犧牲，然而后來這些村民的經濟發展狀況卻不容樂觀，因此國家、社會和政府應當給予足夠的重視。

參考文獻：

[1]張斌：煙臺市福山區門樓水庫庫區移民后期扶持研究[D].中國海洋大學，2013.

[2]楊帆：水庫移民安置監測與評估方法研究[D].天津大學，2006

[3]陳剛 梅昀：非自愿性水庫移民安置補償政策績效評估研究——以湖北省丹江口水庫為例[J].武漢理工大學學報（社會科學版），2016版

[4]梁福慶：三峽工程移民補償政策發展和創新研究[J].三峽大學學報（人文社會科學版），2012版

作者簡介：陳婭靜（1997.10）女，漢，山東煙臺，單位：中國農業大學，主要從事公共事業管理方向研究。

通訊作者：姜紹靜，中國農業大學（煙臺）講師。