新時代防災減災救災工作理念與路徑探索

吳若芊

摘要：在唐山抗震救災40年之際，習近平總書記提出“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”新思想新理念新論斷，是新時代防災減災救災工作戰(zhàn)略藍圖和總綱領。

關鍵詞：新時代；戰(zhàn)略布局；防災；減災；救災

一、新時代的戰(zhàn)略布局：“兩個堅持、三個轉變”的系統(tǒng)治本理念

——對古代傳統(tǒng)減災文化的傳承和升華。在先秦時期，人們就有了綜合防災減災的理念。《周禮》指出：“事未至而使之備患未生而是之防，先王仁民厚矣”。從先秦到元明清，主要有六種減災措施：一是巫禳祭祀。如周宣王“禱于郊廟，遂雨”。二是儲谷備荒。如《禮記》記載：“三年耕，必有一年之食；雖有兇旱水溢，民無菜色。”三是禁伐禁獵。如“春山禁、夏休漁”。四是察天觀象。如《論衡》記載：“天氣變于上，人物應于下。”五是興修水利。如“導水潦、利陂溝、決潘渚、潰泥滯，通鬱閉，慎津粱。”六是荒政救助。如唐代常平倉、災區(qū)免稅、開禁等政策。從崇拜自然力量的天命主義，到賑濟、調粟等消極救災措施，再到生態(tài)保護、倉儲備荒、筑造工程等積極防災減災措施，與現(xiàn)代備災、災害預警、工程減災等措施一脈相承，也與“兩個堅持、三個轉變”不謀而合。在新時期，防災減災救災工作更加強調人的主觀能動性，意義更為積極。

——對標本兼治減災理念的總結和發(fā)揚。新中國成立以來，防災減災救災工作在以治標為主——標本兼治——偏重治本的路線圖上步步深入：自1950年我國推行“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助、以工代賑，并輔以必要的救濟”，到1989年首次提出“減災”概念，1998年建立中央級救災物資儲備庫，到2005年建立應急預案制度，2006年建立環(huán)境減災監(jiān)測預報系統(tǒng)，再到2016年習總書記提出“兩個堅持、三個轉變”，理念愈發(fā)科學，方針也愈發(fā)符合我國災害現(xiàn)狀。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，治本措施持續(xù)時間長、投入大、見效慢，隨著經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，我國也更有能力加強源頭治理、綜合治理，在“固本”之策上下功夫。

——應對全面風險挑戰(zhàn)的指導性原則和策略。任何災害發(fā)生都不是單一因素造成的，致災因子、孕災環(huán)境各種因素相互連鎖、疊加，給人類社會帶來更加復雜嚴重的損害。發(fā)展到現(xiàn)在，災害風險已不局限于自然災害，往往是自然和人為因素相互交織、相互觸發(fā)。比如資源過度開發(fā)，導致環(huán)境不斷惡化，既是自然災害也是人為災害。“兩個堅持、三個轉變”將致災因子、孕災環(huán)境、承災體統(tǒng)籌綜合考慮，因地制宜，更有力抵御和應對全面風險挑戰(zhàn)。

二、新時代的演變方向：從“分散”到“統(tǒng)一”，從“局部”到“整體”，從“臨時”到“預先”

——從分散到統(tǒng)一。分部門、分災種管理，往往責任重疊、多頭治理，為解決這一問題，美國、日本、俄羅斯等國家都建立了統(tǒng)一綜合災害管理機構。美國成立國家緊急事務管理局，協(xié)調綜合處置各類災害風險。日本成立中央防災議會，俄羅斯成立緊急情況部，處理人為和自然因素造成的各種災難。我國結合國情實際，于2018年提出國家機構改革方案，成立應急管理部，由風險分散處置轉到集中統(tǒng)一處置，實現(xiàn)跨部門、跨領域管理。

——從局部到整體。一直以來，各領域風險排查簡單交由各部門分別管理，如地質滑坡由國土處置，決堤風險由水利處置，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，但災害相互交織聯(lián)系，一種災害可能涉及到多個部門。比如，地震由地震局直接管理監(jiān)測，建筑抗震則由住建部門負責，而建筑規(guī)劃選址又與國土部門相關。一些多震國家如日本一般采取多種硬件措施確保抗震安全，建立完備的應急制度、營造良好社會氛圍等。新時代的防災減災救災工作不僅需要關注各領域的系統(tǒng)性整體性，既要加強經(jīng)濟建設，也要加強人文素質建設，完善相關配套制度建設。

——從臨時到預先。自2003年非典型肺炎爆發(fā)后，應急預案制度啟動，標志著災害處置由臨時向預演的轉變。過去，民眾風險防范意識相對淡薄，甚至對于災害常識不了解，這與我國災害事故多發(fā)的現(xiàn)狀不相適應。近年來，我國風險預警能力不足的情況正在慢慢改變，國家也更加重視宣傳教育演練，加強設施建設、完善預案制度，一定程度上增強了全民防災減災意識，提升了公眾知識普及和自救互救技能。

三、新時代的實踐路徑：傳統(tǒng)自然文明與現(xiàn)代防災減災體系的深度融合

——建立自然科學防災減災救災戰(zhàn)略理念。習近平總書記強調：“人類對自然規(guī)律的認知沒有止境”。公元前 7 年，賈讓就提出人不與水爭地，不得無計劃圍墾河灘地；《管子·度地》記載在河堤建造防護林工程以減緩洪水；《廣陽雜記》記載了清代“鳴金鼓，施槍炮”的消雹技術。時至今日，這些防災減災理念和措施仍值得研究和借鑒，無論是城市鄉(xiāng)村規(guī)劃、工程選址施工，都應充分將自然理念和古代經(jīng)驗借鑒到現(xiàn)代工程中。另外，也要借助新時代先進技術做好全面災害風險排查，通過收集歷史災情和相關數(shù)據(jù)形成國家級數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)進行挖掘、分析、研判，描繪出災害規(guī)律和風險地圖，為政府與群眾排查風險、減輕損失提供基本依據(jù)。

——健全完善綜合防災減災法律法規(guī)。一是要建立健全防災減災救災基本法，系統(tǒng)梳理規(guī)范現(xiàn)行法規(guī)，并與環(huán)境保護法相互補充。提高建筑施工標準，加強跟蹤監(jiān)督，對風險點嚴格執(zhí)法。二是要進一步完善應急預案，提高系統(tǒng)性、聯(lián)動性和可操作性，針對大型災害后政府部門失效情況，制定發(fā)揮全民作用的應急后備預案。三是要增強保險意識，形成災害分擔機制，進一步保障居民生命財產(chǎn)安全。四是完善資金配套制度。建立資金分級負擔機制，加大防災規(guī)劃、設施加固建設、環(huán)境保護等防災減災方面投入。

——構建全過程防災減災救災組織體系。一是加強跨部門、跨地域的系統(tǒng)自然社會科學研究，將減災和環(huán)保相結合，更加強調預見性、系統(tǒng)性、綜合性決策。同時運用遙感信息處理、數(shù)據(jù)挖掘分析、模型評估等支撐技術，加強災害風險分析評估監(jiān)測。二是統(tǒng)一災害管理機構，國家應急管理部整合安監(jiān)、消防、民政等部分職能，增強系統(tǒng)協(xié)調能力，進一步形成系統(tǒng)間的深度耦合。三是健全國家-省-市-縣-社區(qū)-村網(wǎng)狀風險處置實施體系，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底和信息共享。在設立專門搶險救援隊伍基礎上，完善群測群防和社區(qū)長效激勵機制，發(fā)揮非政府組織作用，加強培訓演練，全面提升全社會防災減災救災能力。