論檔案權力、權利及其中介

霍宇宇

摘 要：本文試圖探討檔案制度中的權力與權利因素，認為國家權力通過控制檔案制度的產生、變遷和實施，主要限制了私人檔案所有權和公民利用權利的實現，文章最后在認識權力、權利與檔案制度三者間關系的基礎上，得出公民權利實現有賴于權力控制、制度設置和公民參與的啟示。

關鍵詞：檔案制度；權力；權利

Abstract： This article tries to discuss the factors of power and rights in the archives system. The point is that the state power mainly restricts the realization of the ownership of private archives and the realization of the use rights of citizens through the control of the production， change and implementation of the archives system. Finally， on the basis of the understanding of the relations between the three parties of power， rights and archives system， the article draws a conclusion：The realization of civil rights depends on power control， system arrangement and citizen participation.

Key words： Archives System； Power； Rights

21世紀以來，關于檔案與權力、權利的討論越來越熱，如，陸陽從權力主體（國家、公共、個人）的三個角度和檔案客體（檔案觀念、檔案實體）的兩個層次分析權力對檔案的建構[1]；陳建從檔案工作流程的角度出發，分析了檔案形成、管理和利用過程與權力的互相建構，并得出相應的啟示與反思[2][3][4]；權利領域的研究內容則主要集中在知情權、檔案利用、檔案開放、政府信息公開等方面[5]。筆者注意到，檔案制度在檔案權力與權利這一項基本矛盾中充當著重要的中介角色。事實上，權力能夠控制檔案制度的產生與執行，檔案權利的實現又有賴于檔案制度的確認。因此筆者試圖探討檔案制度中的權力與權利因素，從而認識三者間的關系，并在此基礎上得出保障權利實現的啟示。

按照道格拉斯·諾斯等新制度經濟學家們的觀點，社會的制度由正式制度（主要指法律）、非正式制度（習俗、習慣、道德準則等）和制度的實施機制構成，其中實施機制的表現形式就是制度安排[6]。關于檔案制度的定義，目前學界還未形成統一的認識。陸陽認為：“所謂檔案制度，就是在一定歷史條件下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案相關事務中所共同遵守的行為規則。檔案制度既包括檔案機構及其業務的安排，又包括具體業務過程中需要遵守的規則，如歸檔制度、鑒定制度、利用制度等?！苯堈J為：“所謂檔案制度，就是指政府機關，或人民團體的每一從業人員，依據法律的標準，在既定業務職掌范圍內，必須遵循一個正確的作業秩序，建立一個完美的模式。”[7]基于以上認識，筆者認為檔案制度是一個龐大的體系，其內容涵蓋檔案法規政策及各檔案部門在具體檔案工作中遵守的規則，包括機構組織制度、專門檔案制度如人事檔案制度、科技檔案制度，檔案管理過程中的收集制度、管理制度、利用制度等。對檔案制度中權力與權利要素的探討，下文將從國家權力對檔案制度的控制和檔案制度對公民權利的限制兩方面展開。

1 國家權力對檔案制度的控制

國家權力通過控制檔案制度的產生、變遷和實施，貫徹其自上而下的意志，實現對檔案相關的指導、規范和約束，從而保障國家主權及其政治、經濟利益不受侵害。

1.1 國家權力控制檔案制度的產生。根據馬克思對于制度起源的觀點，任何制度都是具有明確的優勢集團控制弱勢集團的根本作用的，在檔案制度中，國家和政府出于行使和維護權力的需要，必須對其核心的管理工具，即承載信息的文書進行專人負責的集中控制，這就是早期的檔案制度。[8]檔案制度的產生，無論是出于對檔案保護還是利用，均來自國家權力的意志。如國家權力由中央到地方進行縱向配置，衍生出了檔案機構的組織制度；為有效保障各級各類檔案的完整和安全，便于社會各方面的利用，催生了各檔案機構建立相應的管理制度。中國古代黃冊制度設立的主要目的是準確掌握全國戶籍情況，加強對地方的管理，穩定社會秩序?！稒n案法》于1987年產生，規定了各組織和個人的權利義務，代表著國家權力在社會主義現代化建設過程中對檔案工作的控制?！稒n案館工作通則》中第一條即提到：“根據中共中央、國務院有關工作的決定和指示，為加強我國檔案館事業的建設，特制訂本通則。”《各級國家檔案館開放檔案辦法》的制定，是為了貫徹國家權力開放檔案方案的意志。新時代下《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》等政策的頒布，則完全適應了國家權力深化檔案改革創新的要求。

1.2 國家權力控制檔案制度的變遷。制度變遷可以從三個層面來理解，包括對現有或原有制度的改進、新制度對舊制度的替代、創新原先沒有任何基礎的新制度。制度變遷的方式主要有微觀個體發動的誘致性變遷和政府進行的強制性變遷。國家權力主導的檔案制度變遷屬后者，比個人或集團推動的制度變遷更高效，因為國家權力在組織成本、實施成本、監督成本上都具有一定的優勢，具有著規模性、強制性和時效性的特征。[9]

我國《檔案法》自1988年實施后，盡管學界對其法律關系主客體及內容多有討論，提出了不少修改的空間，但由于法律需要國家權力的認可，2017年《檔案法》才得以修改完善。《各級國家檔案館開放檔案辦法》對《檔案館開放檔案暫行辦法》的替代，是出于國家權力對舊制度不適應國家發展的考量。上海市檔案局牽頭，在上海自貿試驗區保稅區管理局開展的電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理相關課題，通過了國家檔案局的鑒定驗收，并被列為“上海自貿試驗區三年總結百個制度創新案例”[10]。另外，國家權力在國際間進行檔案制度交流學習時，能克服個人和團體可能面臨的信息不對等和交易成本約束，從而學習發達國家的制度優越性，推動我國的檔案制度創新。例如20世紀50年代，通過與蘇聯交流學習，我國檔案工作基本原則、管理方法、機構設置得以確立，一系列檔案法規制度得以制定和頒布，從而有效推動了我國檔案事業的發展[11]。

1.3 國家權力控制檔案制度的實施。國家權力以其強制性和權威性的特征，在檔案制度生成后又影響著其實施。檔案制度由國家權力機關或授權機關遵循一定的程序制定，其實施的實質，是將體現在檔案制度中的國家意志貫徹轉化為檔案工作人員和公民行為。制度實施包括遵守和執行兩個方面。

我國檔案行政機構和檔案館作為政府組織序列的一部分，遵循著機構組織制度，輔助政府調節和管理檔案事務，是為了維護國家權力自上而下的統治。檔案管理全過程中，國家權力的控制意圖也隨處可見。根據《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》，綜合檔案館收集的檔案主要為政府機關產生的檔案，忽視了社會大眾的部分，從而構建了官方的檔案敘事系統，使國家權力的地位愈加鞏固。我國檔案鑒定主體盡管按規定由行政部門和檔案部門共同承擔，但是在具體初次鑒定過程中，行政部門的意見占據重要位置。即使檔案工作者掌握了全部的鑒定權力，在既定檔案觀念的引導下，他們也仍然不自覺地將體現主流價值觀的官方敘事作為最重要的組成部分納入檔案體系[12]。在檔案利用過程中，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》中規定了建國前歷史檔案、期滿30年的解密檔案和未定密級的檔案的限制使用，要求在檔案開放利用工作中，檔案工作人員必須對這部分檔案控制使用，以維護黨和國家的政治、經濟利益。總之，檔案制度的實施主體必然會以謹小慎微的態度，輔助國家權力的統治。

2 檔案制度對公民權利的限制

檔案制度的產生意味著公民權利的確認，權利主要依靠法律保障，然而我國檔案法律缺少對公民權利的明確規定，更多地突出了公民應履行的檔案義務，主要被用來維護優勢集團和階級的利益。檔案作為信息資源的一種，參考周毅對信息資源管理流程中公眾類型的劃分[13]，與檔案權利相關的公眾角色主要包括檔案處理者、檔案持有者和檔案用戶。我國檔案法律主要限制了檔案持有者的所有權和檔案用戶的利用權，且缺少對相應權利的救濟措施。

2.1 私人檔案所有權的限制。私人檔案是指所有權歸私人所有的、由私人或私人機構和組織在個人生活或社會活動中形成的以及依法獲得的各種形式和載體的檔案材料[14]。私人檔案來源于非政務活動，內容涉及社會生活的方方面面，對私人檔案所有權進行保護能有效拓寬檔案的外延。私人檔案所有權的權利內容包括所有權人對自己所擁有的檔案依法享有占有、使用、收益、處分的權利。所有權作為一項民事權利，主要受民法保護，而檔案法律執法的重點主要在國有檔案的保護方面，法律條目對私人檔案部分的規定較少。根據《檔案法》規定：“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購?！薄皣澜u給、贈送給外國人或者外國組織?！薄敖顾阶詳y運出境。”《檔案法》第二十二條規定，私人檔案的公布利用，需要以不損害國家安全和利益為前提。由此可見，國家檔案行政管理部門出于保證檔案對國家和社會的利用價值或防止泄密的目的，對私人檔案的保管、處分進行了限制。而對造成私人檔案的損毀、丟失等行為的法律責任，我國檔案法律卻缺乏相應規定。

2.2 檔案用戶利用權的限制。檔案用戶的利用權利在檔案法律上至今還未有明確的文本規定。羅軍認為，公民的檔案利用權實現涉及三個方面，包括利用檔案的自由性、公平性和效能性，自由性意味著公民能以自己選擇的方式自由查詢他想了解的檔案，公平性意味著所有利用者都能得到平等的對待，效能性則意味著滿足公民檔案利用要實現的自身利益[15]。從利用主體看，對外國人或組織利用檔案時遵循的特殊規定阻礙著檔案利用權公平性的實現。從利用客體看，根據《檔案法》規定，檔案利用范圍僅包括國家檔案館保管的檔案。而國家檔案館內的檔案一般要形成滿30年后才可對社會開放，這意味著公民利用檔案有30年的封閉期。對于館內未開放檔案和在原單位保存的檔案，需要依據國家檔案行政部門和檔案保管部門的“有關規定”。在一定意義上，用戶利用的檔案僅包括國家檔案館藏的已開放檔案，大大限制了檔案可利用的范圍。從利用方式看，我國公民利用檔案時必須持單位的正式介紹信，注明利用者身份和利用目的，這些繁瑣的手續限制著公民對檔案的利用。此外，《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄，根據《各級國家檔案館開放檔案辦法》第十一條，“利用者摘抄、復制的檔案，如不違反國家有關規定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布”。利用與傳播是密不可分的，但是檔案制度卻限制了公眾對檔案的傳播。

3 檔案制度中權力與權利不對稱引發的思考

國家權力通過檔案制度對公民的檔案權利進行限制，歸根結底體現了國家與社會公民之間存在著不對等的關系。受傳統的社會觀念、儒家文化的價值取向，我國公民權利意識一直比較淡薄，對自己應有的權利缺少認識，也沒有敏銳的維權意識，“國家利益高于個人利益”的觀念在我國被廣泛接受。因此國家行政機關為了順利行使職權，保障公共利益，能夠通過檔案制度對公民的檔案權利進行限制。

事實上，國家權力對檔案制度有所限制，反過來檔案制度對國家權力的責任義務也有所約束。而在人民民主的國家，國家權力的產生，最初來自于公民權利的讓渡。公民權利的實現，對于國家權力的統治有著重要的意義。托克維爾曾說過：“永遠記住一個國家當它的每個居民都是軟弱的個人的時候，不會長久強大下去?！盵16]國家權力對檔案制度的設置，原本是為了實現公共利益和公民利益的雙重保障。只是如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力?！眹覚嗔υ谛惺惯^程中難免向自身利益傾斜。國家權力、公民權利與檔案制度三者之間存在著互相制衡的關系。因此要保障公民檔案應有權利向實有權利轉換時，不僅可以從控制國家權力的源頭出發，可以通過檔案制度的設置得以實現，更有賴于公眾自身權利意識的覺醒。具體來說，民主法治的國家為保障公民檔案權利，可以通過權力控制、制度設置和公民參與等多條路徑實現。

首先，權力控制包括自控和外控。權力自控可以通過權力分散和權力互控實現。過分集中的權力是一種壟斷化的很難控制的力量，必須對國家權力分散、分工，使各權力之間互相監督、互相制約，互相促進。權力外控需要黨派、社會群體、人民公眾和輿論的多重監督，從而國家權力能夠更好地體現廣泛人民群體的意志，保障公民的合法權利。其次，在制度設置中，應以明確的條目規定國家檔案行政機關的責任義務，關注公眾需求，將主要責任定位于“服務社會公眾”上，把“利用權利”“私人檔案所有權”等寫入檔案法律條款中，并設置相應的救濟制度，使公民權利從應有向法定轉換。最后，公民需明確權利的實現不僅有賴于國家制度保障，還需要公民自身權利意識的提高。公民應主動了解自身享有的合法權益，通過積極參與檔案建設、利用、監督等途徑，使國家權力與公民權利二者趨向平衡。

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（作者單位：上海大學圖書情報檔案系 來稿日期：2018-07-12）