基于司法裁判文書數(shù)據(jù)的信息公開實(shí)踐分析研究

盧顯陽

摘 要：信息公開是檔案界長期關(guān)注的熱點(diǎn)之一。信息公開司法裁判文書從一個(gè)側(cè)面反映了信息公開實(shí)踐的現(xiàn)狀。裁判案件遞增趨勢明顯；行政案由占比高；裁判案件數(shù)量與法院層級(jí)、審理次數(shù)與案件數(shù)量成反比；裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比；案件多與土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議相關(guān)。在此形勢下，檔案部門在提供信息公開服務(wù)時(shí)必須清楚哪些是檔案，哪些是政府信息；必須依法、有效區(qū)分政府信息與非政府信息。必須處理好信息公開與國家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的關(guān)系，依法依規(guī)提供信息公開服務(wù)。

關(guān)鍵詞：信息公開；司法；裁判文書；數(shù)據(jù)分析；實(shí)踐

政府信息公開（以下簡稱信息公開），自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下稱《條例》）頒布實(shí)施以來，已經(jīng)成為我國各級(jí)人民政府政務(wù)公開的重要內(nèi)容之一。

檔案包含政府歷史信息，綜合檔案館是信息公開的法定場所。因此，無論是檔案理論工作者，還是檔案局（館）工作者，都有必要關(guān)注信息公開理論研究與實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)程。

基于司法裁判文書數(shù)據(jù)分析的信息公開實(shí)踐與展望研究，從信息公開司法實(shí)踐的視角，以“中國裁判文書網(wǎng)”的裁判文書為樣本來源，以“信息公開”為檢索條件檢索到的153300條數(shù)據(jù)為樣本（2018年8月5日6時(shí)），對裁判年份、案由、法院層級(jí)、地域及法院、審判程序、裁判文書類型、關(guān)鍵詞7個(gè)指標(biāo)項(xiàng)進(jìn)行研究。嘗試從一個(gè)全新視角來觀察信息公開實(shí)踐的總體情況，歸納其特點(diǎn)，并對信息公開工作的前景進(jìn)行展望。

1 信息公開司法裁判文書數(shù)據(jù)分析

1.1 信息公開裁判案件年均14000件，增加12000倍，遞增趨勢明顯。在153300件樣本中，實(shí)際標(biāo)明時(shí)間的151126件，占比98.6%；未標(biāo)明時(shí)間的2174件，占比1.4%。

以實(shí)際標(biāo)明時(shí)間的151126件計(jì)，2008年4件，占比0.003%；2009年44件，占比0.03%；2010年106件，占比0.07%；2011年110件，占比0.07%；2012年243件，占比0.16%；2013年2172件，占比1.44%；2014年13391件，占比8.86%；2015年24937件，占比16.50%；2016年36182件，占比23.94%；2017年50681件，占比33.54%；2018年23256件，占比15.39%。年平均13739件，占比9.09%。

信息公開年度裁判案件數(shù)量，從《條例》2008年頒布時(shí)的4件，到2017年的50681件，增加了12669倍。年平均13739件。

整個(gè)發(fā)展過程是一個(gè)不斷上升趨勢（圖1中的虛線），可分為三個(gè)階段。

2008年-2012年是第一階段。這是一個(gè)緩慢起步，逐漸加速的階段。年均101件。

2013年-年2017年是第二階段。這是一個(gè)不斷加速，高速發(fā)展的階段。年均25472件。

2018年由于數(shù)據(jù)不全，以前七個(gè)月的23256件來計(jì)算，預(yù)計(jì)全年大約為37867件，數(shù)量上可能11年來首先出現(xiàn)回落，信息公開裁判案件進(jìn)入回調(diào)期。

從整體趨勢上看（圖1虛線），自《條例》頒布實(shí)施，信息公開年度裁判案件是不斷遞增的趨勢。

1.2 信息公開裁判案件案由大多是行政案由，與政府行政行為高度相關(guān)。從信息公開裁判案件的案由看，確定案由的68419件，占全部裁判案件的44.63%。不確定案由或未確定案由的84881件，占全部裁判案件的55.37%。

不確定案由或未確定案由的樣本，高出確定案由樣本約一成。四類案由均值為17105。

在確定案由的裁判案件中，行政案由數(shù)量最大，占比80.92%，是信息公開裁判案件最主要的類型。其次是民事案由，占比18.61%。再次是刑事案由，占比0.44%。最后是賠償案由，僅占0.03%。

行政案由和民事案由裁判案件之和，占到了全部信息公開裁判案件的99.53%，相比之下，刑事案由的0.44%和賠償案由的0.03%占比，基本上可以視做微乎其微。而民事案由、刑事案由和賠償案由之和還不到行政案由的四分之一。

因此，信息公開裁判案件案由主要為行政案由，與政府行政行為高度相關(guān)。

1.3 信息公開裁判案件主要集中在基層，各層級(jí)法院裁判案件數(shù)量與法院層級(jí)高低成反比關(guān)系。從信息公開裁判案件的受案法院的層級(jí)看，最多的是基層法院84196件，占比54.92%。其次是中級(jí)法院52614件，占比34.32%。再次是高級(jí)法院14439件，占比接近9.42%。最少是最高法院2051件，占比1.34%。

可以說，信息公開裁判案件主要由基層和中級(jí)法院辦理，占89.24%。或者說，信息公開裁判案件主要集中在基層及中級(jí)法院。

從圖3虛線顯示趨勢來看，法院層級(jí)的高低與不同層級(jí)法院裁判的信息公開案件數(shù)量成反比關(guān)系。即法院層級(jí)越高，裁判案件數(shù)量越少；法院層級(jí)越低，裁判案件數(shù)量越多。

1.4不同地域裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比關(guān)系。表1為信息公開案不同地域及法院數(shù)量及占比情況。

從表1全國不同地區(qū)裁判案件數(shù)量看，不同區(qū)域差異明顯。

31個(gè)省（市）和兩個(gè)法院平均裁判案件4636件。只有三分之一（11個(gè)）省、市的裁判案件數(shù)在平均數(shù)4636件之上。分別是：北京市、江蘇省、河南省、山東省、浙江省、廣東省、湖北省、上海市、四川省、福建省、天津市。

裁判案件在三位數(shù)的也占三分之一（11個(gè)省市），分別是廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、甘肅省、云南省、海南省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院、青海省、西藏自治區(qū)。

31個(gè)省（市）裁判案件數(shù)量排名，大致上與2017年全國各省GDP排名接近。這表明不同地區(qū)信息公開裁判案件數(shù)量受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響明顯，大致上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系。即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越高，信息公開裁判案件數(shù)量就越多；反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越低，信息公開裁判案件數(shù)量就越少。

這也從一個(gè)側(cè)面印證了馬斯洛的需求層次理論。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人們對信息公開的需求越大，要求越高，維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)越濃厚，通過法律手段維護(hù)自身合法權(quán)利的愿望就越強(qiáng)烈。

1.5 信息公開案多在一審二審審結(jié)，案件審理次數(shù)與審理案件數(shù)量大致成反比關(guān)系。從信息公開案所經(jīng)過的審判程序看，一審審結(jié)71613件，占比48.02%。二審審結(jié)42594件，占比28.03%。再審審結(jié)1911件，占比1.25%。非訴執(zhí)行審查93件，占比0.06%。再審審查與審判監(jiān)督3410件，占比2.22%。其他703件，占比0.46%。

由此可以看出， 76.04%的信息公開案件以一、二審為主，大多數(shù)案件在二審前完成，無需進(jìn)入之后的程序。

另外，從圖4虛線顯示的規(guī)律上看，大致上信息公開案審理次數(shù)與審理案件數(shù)量成反比關(guān)系。即審理次數(shù)越少，審理數(shù)量就越多；審理次數(shù)越多，審理案件數(shù)量越少。

1.6 信息公開案裁判文書類型以裁定和判決為主，占比超過九成。從裁判文書的類型數(shù)量（圖5）上看，居第一位的是判決書，76442件，占49.85%。第二位的是裁定書，65203件，占42.53%。第三位的是通知書，489件，占0.32%。第四位的是決定書，274件，占0.18%。第五位的是調(diào)解書，25件，占0.02%。另外還有其他10887件，占7.10%。

絕大多數(shù)信息公開案（92.38%）經(jīng)過了審判環(huán)節(jié)，由法院裁定、判決結(jié)案。

1.7 信息公開案涉及的涉及土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議、個(gè)人權(quán)益的案件較多。從關(guān)鍵詞平均使用頻率看，98個(gè)關(guān)鍵詞的平均使用頻率為2432次。

使用頻率在平均值之上的有28個(gè)：駁回、程序合法、具體行政行為、合同、拆遷、法定期限、房屋拆遷、債權(quán)、不予受理、利害關(guān)系、第三人、管轄、建設(shè)用地、本案爭議、房屋征收、違法行為、交付、不履行、變更、履行法定職責(zé)、建設(shè)工程、所有權(quán)、土地征收、授權(quán)、行政賠償、合同約定、違約責(zé)任、公共利益。

28個(gè)關(guān)鍵詞占全部關(guān)鍵詞的28.57%，大約三分之一；28個(gè)高頻關(guān)鍵詞，共使用164269頻次，占全部使用頻次的107.16%。如果以一個(gè)案件只使用一個(gè)關(guān)鍵詞計(jì)算，已經(jīng)涵蓋全部信息公開案件。

28個(gè)高頻關(guān)鍵詞剔除司法程序及行為和行政行為之外，主要涉及土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議。

2 結(jié)論與討論

信息公開是檔案界長期關(guān)注的熱點(diǎn)，信息公開司法裁判文書從一個(gè)側(cè)面反映了信息公開實(shí)踐的現(xiàn)狀。綜上，我們得出了，信息公開裁判案件遞增趨勢明顯；行政案由最多，占比最高；裁判案件數(shù)量與法院層級(jí)成反比；審理次數(shù)與案件數(shù)量大致成反比；裁判案件數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比；案件多與土地資源、房屋地產(chǎn)、拆遷安置、合同協(xié)議相關(guān)的結(jié)論。

上述結(jié)論，至少有三個(gè)方面的問題應(yīng)當(dāng)引起檔案行政管理部門、各級(jí)檔案館和各級(jí)政府部門檔案室及工作人員的重視。

首先，由于信息公開裁判案件在全部信息公開服務(wù)活動(dòng)中只占很少一部分，因此，在信息公開裁判案件年均超過一萬四千件，增速快，遞增趨勢明顯的情況下，可以推斷，信息公開服務(wù)量會(huì)非常龐大，并且還在不斷增加。不僅是各級(jí)人民政府日常政務(wù)公開工作中的重要內(nèi)容，而且正在成為社會(huì)公眾“了解政府運(yùn)行、獲取有用信息的一條重要途徑”。[1]在這種情況下，檔案部門在提供信息公開服務(wù)時(shí)有三點(diǎn)必須搞清楚：

一是政府歷史檔案信息是否屬于《條例》所稱的政府信息。“司法實(shí)踐表明，《條例》所指的政府信息范圍，應(yīng)當(dāng)既包括《條例》施行前形成的政府信息，也包括《條例》施行后形成的政府信息。”[2]

二是信息公開適用《條例》還是適用《檔案法》的問題。依照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，“并非歸入檔案就不屬于政府信息公開，而是根據(jù)不同的檔案保管單位加以區(qū)分”。[3]即，“政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

三是申請公開檔案信息的問題。“對于申請人申請公開的信息屬于已經(jīng)歸檔、移送檔案管理機(jī)構(gòu)保存的檔案信息，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)檔案管理的密級(jí)規(guī)定、利用的相關(guān)限制，給予申請人是否可以從檔案管理機(jī)構(gòu)獲取該信息的提示。”[4]這個(gè)問題，不僅對檔案館信息公開有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，對政府各部門檔案室也有著十分及時(shí)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

其次，行政案由最多，占比最高，與政府行政行為高度相關(guān)。表明信息公開已經(jīng)成為各級(jí)人民政府的日常行政行為，而且是一項(xiàng)“保障公民對行政活動(dòng)的知情權(quán)和參與權(quán)”[5]的重要行政行為。在依法行政、依法治檔環(huán)境下，處理政府信息公開事務(wù)，首要問題是“依法、有效區(qū)分政府信息與非政府信息”。[6]各級(jí)檔案館和政府部門檔案室在實(shí)踐中須要特別注意申請公開政府內(nèi)部信息、行政管理中的過程性信息和黨務(wù)信息三個(gè)方面的問題：

對于申請公開政府內(nèi)部信息的，“按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。 [7]

對于申請公開行政管理中的過程性信息的，“按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規(guī)定，處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”。 [8]

對于申請公開黨務(wù)信息的，最高人民法院2018年的有關(guān)案例認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織有關(guān)信息的公開適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，而黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定”。[9]這一情況一般也應(yīng)當(dāng)適用于工、青、婦等組織的檔案。

最后，法院裁判案件數(shù)量與法院層級(jí)高低成反比關(guān)系，案件審理次數(shù)與審理案件數(shù)量大致成反比關(guān)系。都表明信息公開裁判案件主要發(fā)生在基層，同時(shí)也表明，信息公開服務(wù)也大多集中在基層。基層是政府向公眾提供信息公開服務(wù)的主要陣地與平臺(tái)。

因此，基層檔案館和基層政府部門檔案室就成為信息公開服務(wù)的主要場所，隨著信息公開服務(wù)需求的不斷增加，服務(wù)頻次的加大，發(fā)生失誤幾率也在增加，基層檔案館和基層政府部門檔案室成為信息公開案件的高發(fā)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)也在增大。要減少失誤發(fā)生的幾率，降低發(fā)生信息公開案件的風(fēng)險(xiǎn)，就要求各級(jí)檔案行政管理部門加大對檔案館和同級(jí)政府部門檔案室工作人員的教育和培訓(xùn)，幫助信息公開崗位的工作人員，掌握有關(guān)信息公開法律法規(guī)規(guī)章的要求，處理好信息公開與國家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的關(guān)系，依法依規(guī)提供信息公開服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][6][7][8][9]四川發(fā)布.跟省長一起學(xué)法：當(dāng)“政府信息公開”碰上“個(gè)人隱私”，公不公開？. https：//mp.weixin.qq.com/s/FWNhhfmOCtEMZyw6oWBmCA.2018.7.29

[5]陳忠海，吳雁平.論檔案行政執(zhí)法司法化[J].檔案學(xué)通訊，2014（01）：80-85.

（作者單位：河南工學(xué)院 來稿日期：2018-08-06）