遼寧省村級集體經濟發展的問題與對策

◎蘇 宇 郭 濤

一、遼寧村集體經濟組織收益狀況分析

據遼寧農經統計顯示，截止到2017年底，遼寧省有1169個鄉鎮，12234個村；有村級經濟組織3226個，由村委會代行村集體經濟組織職能的村9008個。據對上報經濟數據的12225個村統計，其集體經濟組織總收入47.99億元（約占全國農村集體經濟組織總收入的1.1%），當年有經營收益的村4105個，占村總數的33.58%（詳見附表）；無經營收益的村8120個，占村總數的66.42%。

附表 2017年遼寧省村集體經營收益情況

通過以上數據，可以看出遼寧省農村集體經濟發展狀況整體不佳，只有少數村集體經濟較為發達，大多數村僅靠財政轉移支付補助資金艱難度日，債務數額較大，村級組織運轉困難?？傮w上全省農村集體經濟狀況分為三個層次：

第一層次是具有較強經濟實力村集體。這種類型的村大都處于城市近郊，地緣優勢明顯。在年收入100萬元以上的199個村中，大連占49.25%；沈陽占13.07%；鞍山占11.06%；其他11個市合計僅占26.63%。這些村集體資產的積累主要來自于三個方面：一是以農業為依托，發展二、三產業，發展生態旅游，建農產品交易市場，搞房地產開發，發展農產品加工業，沿海地區發展養殖捕撈業，平原地區發展設施農業；二是出租門市、廠房等取得的租金收入；三是村集體土地征地補償費的收入。

第二層次是有一定收入的村集體。這些村大都有一定數量的四荒、漁塘、果園、機動地等資源，每年取得一定的發包收入?；蚴怯械拇鍖⒋遛k企業變賣后，因土地是集體的，每年從企業獲得一定的土地使用權收入。

第三層次是沒有任何收入的村集體。這些村大都屬于邊遠平原地帶，村集體除了村辦公場所以外無任何資產，村集體沒有產業，沒有山林、水塘等可供發包的集體資源，僅靠財政轉移支付資金維持基本運轉。

二、遼寧村集體經濟發展面臨的困難與問題

遼寧省村級集體經濟發展面臨的困難和問題很多，從基層反映的情況看，主要困難與問題有以下幾方面：

1.村級轉移支付補貼不足。農村稅費改革以后，村干部報酬、村辦公經費均由財政轉移支付來解決。但在實際工作中，村集體承擔過多的公共事物管理，如環境治理、防汛、防火、防疫、修路、征兵、換屆選舉、黨員村民代表人大代表開會誤工補貼、農技推廣、開展設施農業建設、為特困戶墊付共同生產費、精神文明建設、報刊訂閱、文化廣場建設、應對自然災害等突發性事件、完成上級部門臨時下派的任務等公益項目建設開支，在財政轉移支付資金中沒有包括，為保證村級組織正常運轉，村里只有舉債完成這些任務。除村干部報酬外，各村辦公經費一般按《中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳印發〈關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的實施意見〉的通知》（遼委辦發［2010］37號）規定，即大村2萬，小村1.8萬元的標準來撥付。但這一補助標準目前很難滿足目前村集體基本運轉的需要，有經營收益的村集體，尚有條件來彌補轉移支付資金的不足，但大部分村集體是沒有這個經濟能力的。

2.村級集體經濟組織極不健全，發展集體經濟觀念弱化。統分結合的雙層經營體制實行以后，集體的概念隨之弱化，基層干部和群眾發展集體經濟的意識逐漸淡薄。有人認為在市場經濟條件下，就是誰有本事誰掙錢，有無集體經濟無關緊要。據統計，全省建立村集體經濟組織的村僅有3226個，約占村總數的28.7%。沒建立集體經濟組織的，都由村黨支部、村委會代行村集體經濟組織職能，但由于村級“兩委”班子3年一換屆，許多村干部對村集體發展無法形成一個長遠的規劃，對發展壯大村級集體經濟的積極性不高。

3.村集體經濟組織的法人地位與注冊登記還存在難題。農村集體經濟組織在現實社會經濟生活中，是農村集體土地、集體財產所有者的代表，它不僅與組織內成員建立起了經濟關系，同時也與社會其他市場主體有著事實上的經濟聯系，在客觀上承擔著法人的角色。另外，村集體經濟組織成員界定難，農民要求分配集體資產的意愿較強烈等問題，有待在農村集體產權制度改革過程中加以解決。

4.集體資產在經營中難以體現其應有的價值。有的農村集體資產被低價拍賣，村辦企業在改制過程中被低價賣給個人所有，資源性資產被低價轉讓等。有的村集體資源被低價發包。實行農村稅費改革前，由于務農效益低、負擔重，很多人不愿意承包四荒資源，那時這些資源被長期低價發包，明顯低于當前市場價格，間接導致村集體經濟組織發包收入減少。

5.村集體的經濟項目少，缺少發展資金，缺少致富帶頭人，村集體發展空間有限。全省有三分之二的村沒有經營收益，有經濟發展項目的更是寥寥無幾，只靠發包資源和轉移支付度日，這也是村集體經濟不發達的根本原因。

三、遼寧發展壯大村級集體經濟的措施

面對遼寧農村集體經濟發展面臨的困難與問題，遼寧省委、省政府極為重視，由省委組織部牽頭負責發展壯大農村集體經濟工作，近年來省直各部門也采取了多種扶持措施發展壯大農村集體經濟。

1.開展扶持村級集體經濟發展試點，增強村集體自我發展能力。一是加強對試點村扶持。2016年和2017年先后在400個行政村開展了試點工作（每年200個）。省以上財政對每個試點村給予150-200萬元的資金補助。二是創新財政獎補資金投入方式。財政獎補資金以股權投入方式扶持試點村開展試點工作。三是鼓勵試點村因地制宜探索不同類型的集體經濟經營形式。重點支持土地股份合作、農業生產經營股份合作等股份合作經營形式。四是健全試點村內部經營管理機制。建立健全試點村民主議事決策機制和股份合作社章程、集體經濟組織內部經營管理制度、財務管理制度等。五是加強科技支撐和服務保障。依托省內涉農科研院所和高等院校，組建專家科技服務團隊，為試點村發展集體經濟提供科技服務。

2.采取多項措施減輕村級組織負擔，促進農村集體經濟發展。一是加強村級債務的管理。通過規范水、電等經營性收費行為，村企賬目分設，加強村級財務管理等措施避免村級組織產生新債。從2008年開始，按照財政部統一部署，省財政廳開展了清理化解公益性村級債務相關工作，2012年全面完成農村義務教育債務的清理化解工作任務。2012年11月之后，開始鄉村墊交稅費債務、其他公益性村級債務清理核實工作，兩項債務由縣級政府組織審計部門進行了審計核實認定，并經市級政府審核匯總后上報省備案。二是開展農村集體產權制度改革試點。通過試點探索集體經濟新的實現形式和運行機制。2015年我省將海城市申報為國家首批農村集體資產股份權能改革試點；2017年將北鎮市、彰武縣、調兵山市、大連市甘井子區申報為國家農村集體產權制度改革試點，同時在全省各地選擇了374個村為省級改革試點；今年又將鞍山市、盤錦市、丹東市振安區、鐵嶺縣申報為國家整市整縣推進農村集體產權制度改革試點。三是實行農村集體“三資”委托代理。即在“三資”所有權、使用權、審批權和收益權不變的前提下，村與鄉鎮“三資”委托代理服務中心簽署委托代理協議，由代理服務中心對“三資”實行監管。四是開展農村集體經濟審計。在做好常規集體經濟審計工作基礎上，做好農村土地補償費分配、農民負擔、糧食直補等專項審計。五是建立健全“三資”管理的各項制度，規范村級財務管理。

3.將發展鄉村旅游，推動精準扶貧作為引領鄉村旅游發展的重要手段。2016年積極向國家爭取，將遼寧省綏中縣老大仗子鄉青牛山村等5個建檔立卡貧困村列入全國鄉村旅游扶貧工程觀測點，爭取國家政策支持。同時開展鄉村旅游扶貧示范村創建工作，從建檔立卡貧困村中選取一些具有發展旅游可能的村大力發展鄉村旅游，對成功創建示范村給予政策傾斜，利用扶貧政策及資金推進當地鄉村旅游發展，帶動貧困戶增收脫貧，并在全省范圍形成示范帶動效應，落實旅游精準扶貧，服務于全省扶貧工作大局。鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。鄉村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。農村集體經濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。

四、遼寧村級集體經濟發展的出路

發展農村集體經濟不僅需要各級黨委和政府的外部支持與扶持，更需要通過改革創新激發農村集體經濟組織的內生動力，只有內外結合才是農村集體經濟發展壯大的根本出路。農村集體產權制度改革是中央推出的一項重要改革，對推動農村發展，完善農村治理，保障農民權益，探索形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制都具有十分重要的意義，所以要抓住深化農村改革的契機，在農村集體產權制度改革中，把農村集體資源變為資產，探索股份合作等多種經營新機制，為村級集體經濟增添內生動力。

農村集體產權制度改革的主要任務就是以明晰農村集體產權歸屬、推進集體經營性資產改革為重點任務，以探索集體經濟新的實現形式和運行機制，從而促進農業發展、農民富裕、農村繁榮。目前，遼寧省的農村集體產權制度改革工作已經啟動，全省各地將通過清產核資、成員界定、資產量化、股份設置、股權管理、資產運營、成立組織等一系列工作，明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利、發展股份合作，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。產權制度改革后建立的農村集體經濟組織在管理農村集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面將發揮其功能作用，帶動農村集體經濟發展壯大。