論我國混合所有制改革背景下競爭性國企核心競爭力的提升

張金艷

摘 要：在分類改革與分類監管的新一輪國企改革大潮中，以競爭性國企為主體的商業類國企的市場化改革無疑是最艱巨也是最備受期待的領域。無論將來規模收縮與調整至何種領域，競爭性國企都是國家創新驅動發展戰略中不可替代的核心與中堅力量。在混合所有制改革背景下，競爭性國企必須真正轉向以技術創新為主導的競爭優勢，不斷培養和提高核心競爭力，在市場規則影響下的“有進有退”中不斷做大、做優、做強，才能既保持不擠壓民企發展空間、與民爭利的良好正面形象，又能以自身實力的強大在強調競爭中立規則的國際市場競爭中立于不敗之地，真正展示我國國企的良好形象和強大影響力。而圍繞不斷打破制約其核心競爭力提升的內部機制體制之桎梏進行改革和相應法律制度設計，則是競爭性國企核心競爭力提升的重要保障。

關鍵詞：混合所有制改革；競爭性國企；核心競爭力提升

中圖分類號：F279.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）9-9-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.09.002

Discussion on the Promotion of the Core Competitiveness of Competitive State-owned Enterprises under the Background of Mixed Ownership Reform in China

Zhang Jinyan

（East China University of politics and law， Zhengzhou Henan 450007）

Abstract： In the new round reform of state-owned enterprises under classified reform and supervision， the market-oriented reform of commercial state-owned enterprises with competitive state-owned enterprises as the entity is undoubtedly the most difficult and the most highly anticipated field. Regardless of the fields of future size shrinkage and adjustment， competitive state-owned enterprises are the irreplaceable core and backbone of national innovation-driven development strategy. Under the background of the mixed ownership reform system， competitive state-owned enterprises must turn to make the technical innovation as the leading competitive advantage， to continuously develop and improve the core competitiveness， and continue to become bigger， better and stronger in the ggerance and retreat” situation influenced by the market regulation. So that the competitive state-owned enterprises can not only maintain a good positive image of not squeezing the private enterprises developing space or competing with the normal people， but can also be invincible with its own strength in the international market competition which stresses the rule of competitive neutrality， really showing the good image and powerful influence of our state-owned enterprises. The reform and corresponding legal system design targeting on constantly breaking the shackles of the internal mechanism system which restricts their core competitiveness， are the important guarantee to enhance the core competitiveness of competitive state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership reform； competitive state-owned enterprises； core competitiveness promotion

1 新一輪國企分類改革大潮下的競爭性國企之路

1.1 新一輪國企改革路線圖

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步明確要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，這是我國市場經濟發展到“市場決”階段的重要標志，也為進一步厘清以政府與市場關系為內核的新一輪國企改革奠定了基調。《決定》提出要準確界定不同國有企業功能，積極發展混合所有制經濟。為進一步落實中央深化國有企業改革精神，中共中央、國務院于2015年8月24日出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為進一步深化國企改革進行了最高頂層制度設計，按照功能將國企劃分為商業類和公益類兩大類型，進行分類改革、發展、監管、定責、考核。2015年9月23日，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，進一步明確國企混改的具體路線，國企改革政策體系日趨完善。中央層面，2014年國務院國資委公布了第一批國資“四項改革”試點名單，2016年又公布了第二批央企“五項改革”試點單位名單。地方層面，上海市、廣東省最早開始了分類改革試點。作為國企改革的前沿陣地，上海市一直是引領國企改革的重要方向標。早在2013年12月，上海市就發布《關于進一步深化上海市國資改革促進企業發展的意見》（被稱為“上海國資國企改革20條”），將國企分為競爭類、功能類和公共服務類，成為上海市國資國企監管模式改革的亮點。2014年，上海市發布《關于推進本市國有企業積極發展混合所有經濟的若干意見（試行）》，進一步推進國企混合所有制改革。截至2017年底，整體和核心業務資產上市的企業，已占到上海競爭類國企總數的2/3[1]。2014年11月，廣東省政府印發《關于深化省屬國有企業改革的實施方案》，明確將國有企業分為準公共企業和競爭性企業，進一步明確了部分省屬企業整體上市或混合所有制改革的具體實施方案。2016年，重慶市、山東省等地也在進行不同的分類改革嘗試，說明國企改革已經到了與市場經濟深度融合的分類改革的關鍵階段。在供給側改革大背景下，從央企到地方國企，大量國企之間的組合兼并標志著國企改革加速落地。2017年，廣東省重啟“大國資”戰略，36家廣東省屬國企將通過分類合并、壓縮整合，最終實現做強、做優、做大國有企業，助力經濟轉型升級。廣東省國資委重新對監管分類進行調整，由原來的準公共類和競爭類，調整為準公共類、競爭類、金控類三大類別[2]。廣東省2017年5月公布了首批混改員工持股試點國有企業名單，再次試水員工持股。2017年下半年，國企改革再次提速。除上海市、廣東省外，江蘇省、天津市、山西省等地也在緊鑼密鼓醞釀新動作，并根據自身情況制定了改革路線圖和時間表。其中，江蘇省把加快資產證券化、引入戰略投資者、推進員工持股試點作為江蘇省國企混改的主要路徑；黑龍江省對符合改制條件的省國資委出資企業基本完成公司制改革；山西省則在省國企集團公司和子公司層面均推進混合所有制改革；天津市國資系統則借助融資洽談會推出了40多家市屬集團的194個混改項目[3]。到2017年底，中央企業集團公司及各級子企業基本上完成了公司制改制。中央企業及各級子企業中混合所有制企業戶數占比達到68.9%[4]。

1.2 混合所有制改革背景下的競爭性國企走向

作為世界范圍內普遍存在的一種經濟現象，國內外關于競爭性國企的去留問題一直就有爭論。主張競爭性國企應逐步退出的主要理由是，與政府有千絲萬縷聯系的國企不應與民爭利，其不應利用自身固有的資源及政策優勢帶來的市場支配地位與強大實力擠占民營企業的生存空間。甚至有些持自由主義觀點的經濟學家，更建議通過國企私有化改革解決目前國企的頑疾。主張其不應絕對退出的理由則主要是基于國企歷史上和目前發揮的重要作用，認為國企應該與其他企業公平競爭、優勝劣汰。不同的觀點基于不同的認識，更基于不同的利益立場。改革必然會觸動一部分群體的利益，有不同認識當然正常。部分競爭性國企或許缺乏活力，或許僵化不前，但其自身強大的基礎與底盤、背后政府背書的特殊性，都可能很難不在資源與政策領域占盡優勢，強大于普通民企。這也是混合所有制改革中民企資本躑躅徘徊、不敢輕易進入的主要原因。從公平競爭角度而言，國企與民企都應是平等的商事主體，應該在市場經濟規律下公平競爭、優勝劣汰。不應因對競爭性國企資源與政策優勢擔心而一概呼吁其完全退出，若競爭性國企確實基于自身努力發展壯大，應允其合理存在，在走向國際競爭中尤其如此。其實，在許多競爭性行業，國有企業非但沒有擠壓民營企業的市場空間，反而在資本、技術領域，國內、國際市場競爭中存在大量相互合作的案例[5]。對于商事企業而言，關鍵不在于姓國姓民的問題，而是誰能真正在市場競爭中存活并發展壯大的問題，判斷其是否存活的標準應該是其是否具有持續存在的核心競爭力。競爭性國企應該遵循市場經濟規律有進有退，脫離長期以來的資源與政策優勢依賴，通過不斷創新培育競爭優勢，真正提高其核心競爭力。2018年世界500強上榜的中國企業中，國有企業占了50%以上，盡管是基于其自身發展規模所致，不能完全反映其核心競爭力，但是國企超越民企的國際競爭力卻是不爭的事實。競爭性國企在改革中的有進有退，是符合市場經濟規律的改革方向，一味強調國企從競爭性領域退出，是對國企改革精神的誤讀，競爭性國企的存在具有理論與現實正當性。在我國市場經濟發展尚不成熟的階段和國企改革推進的相當一段時間內，其存在及發展壯大將是不爭的事實，這不僅是一種普遍現象，更是一國經濟發展之需，在國家創新驅動發展過程中，競爭性國企將是不可替代的重要引領者。

2 混改中對競爭性國企核心競爭力的關注

目前，以競爭性國企混合所有制改革為主力的國企混改不斷推進，混改的目的自然是希望通過國有資本與民營資本的友好聯姻進一步激發國企活力，實現雙方優勢互補。但是混合所有制改革從提出到落地，其實還處于不斷探索與嘗試階段，關于改革本身尚存在不少誤區。關于競爭性國企混改的方案設計與關注、討論，更多集中在其股權的改革，缺乏對治理機制的充分關注；偏重對國企管理人員的約束，缺乏對利益相關人員激勵機制構建的關注；也存在對結果過分關注、不注重過程的一哄而上、急于求成的情形。競爭性國企改革的初衷是為了打破國企制度缺陷的桎梏，進一步激發國企活力，使其做大做強，進而提升其市場競爭力。如果在混改過程中僅僅局限于國有資本與民營資本雙方基于利益博弈而在股權設計、權力約束上的狹隘糾纏，忽略了當初混改的出發點，可能也會背離改革的初衷。應圍繞該類企業市場化經營與競爭的根本屬性，立足于企業核心競爭力的提升，在進行相關股權分配、企業內部治理機制及激勵、約束機制創新與設計的同時，關注企業核心競爭力提升的大局，在增強國企創新活力的格局和初衷下，科學、穩步推進競爭性國企的混合所有制改革進程。

“核心競爭力”這一概念最早源自美國密西根大學商學院教授普拉哈拉德（C. K. Prahalad）和倫敦商學院教授加里·哈默爾（Gary Hamel）在1990年合著的《公司核心競爭力》一書。該書對其定義是：“在一個組織內部經過整合了的知識和技能，尤其是關于怎樣協調多種生產技能和整合不同技術的知識和技能。”從經濟學角度看，企業核心競爭力又稱為企業核心能力，是指企業或個人在市場競爭中取得并擴大優勢的決定性力量，也是相較于競爭對手而言所具備的競爭優勢與核心能力差異，一般是企業擁有的且競爭對手難以模仿或超越的技術或能力，其價值性和稀缺性將使企業在激烈的市場競爭中立于不敗之地。組成企業核心競爭力的要素會隨著經濟社會發展的不同階段而動態變化，呈現出不同的內涵。知識經濟時代，決定企業核心競爭力的重要元素就是創新尤其是技術創新的力量。競爭性國企應著力對其以創新優勢為主要支撐元素的核心競爭力的關注與培養，其產權制度安排、內部治理機制、激勵與約束機制、企業薪酬分配制度、職業經理人選聘制度、國資監管等均應圍繞核心競爭力提升進行。唯有如此，才能實現經營業績提升和國有資產保值增值的目標，市場競爭力的不斷提升可以使國企在全球化背景下激烈的國際市場競爭中立于不敗之地。

3 混改背景下競爭性國企核心競爭力提升的保障——以自身機制體制完善為視角

以科技創新為內核的競爭性國企核心競爭力的提升需要自內設計出激發其競爭力的良好制度安排，而先進的國有資產管理制度、國有企業治理制度本身無疑也是國有企業在市場競爭中的核心競爭力[6]。《指導意見》規定，對處于完全競爭領域的國有企業原則上都要進行股份制改造，可以采取國有控股、參股等形式。非完全競爭及自然壟斷企業也要進行市場化改革。競爭性國企與其他企業一樣，公平參與市場競爭，需要遵守相同的企業法律規定。我國大部分國企經過多輪改革、改制之后，基本已經全部按照公司法規定建立自己的現代企業制度，但受困于國有產權問題，仍然很難徹底改變政企不分的弊端，產權問題、監管問題、內部治理機制問題等都會影響競爭性國企核心競爭力的提升。要真正激活競爭性國企創新活力，必須從解決制約其創新與活力的頑疾入手，在法律制度規范下通過相應制度改革與創新，真正形成制度競爭力。唯有制度與技術創新合力，才能擁有真正的核心競爭力。目前關于國企改革的相關文件基本都是政策性文件，尚沒有具體可操作性的法律制度保障，無疑弱化了改革的法治意味。必須在《指導意見》的指引下，盡快對現有相關法律法規進行完善，該立的就立，該修改的修改，該廢止的廢止，該進行解釋的要進行解釋[7]。應在逐步摸索經驗的基礎上，盡快在監管、產權、內部治理機制等領域的具體改革中出臺權威性的法律文件，同時盡快協調不同法律尤其是企業法與公司法之間的銜接與配合問題，通過立法先行使改革有法可依、順利推進，從制度源頭保障改革順利進行、激活企業創新活力。

3.1 混改中的產權結構優化及其法制保障

產權問題一直是制約與拖累競爭性國企自主創新的重要桎梏，國有產權的先天屬性決定了國資監管體制與企業現代治理制度之間的矛盾與沖突。本輪從中央到地方的國企混合所有制改革就是為了進一步解決產權問題。雖然混合所有制是競爭性國企改革的最重要方向，競爭性國企也是混合所有制實施最多的企業類型，但是其推進更多時候卻還停留在磨合與觀望階段。國企與民企在混改方面具有不同的擔憂與顧慮，國企擔憂混改會造成國有資產流失，民企顧慮自己的弱小會導致喪失話語權甚至被國有資本利用與吞噬，彼此的不信任一直難以形成混改過程中的向心合力。所以，雖然混改一直大張旗鼓，但實質推進卻趨緩。由于國企基礎盤子很大，即使民企投入很多，也很難占據控股地位，所以民企的顧慮與擔憂更多。因此，混改過程中要注意對民營資本的公平對待，改變過去改革中改造民企、利用民企、犧牲民企的現象，真正取得民企的信任和支持。唯有通過權威法律制度來保障，才能避免或減輕混改過程中對民企資本的不利影響。但是目前關于國有產權的相關法律規定，似乎都有高人一等的優先保護意味。從《憲法》到《民法總則》，再到物權法、企業國有資產法甚至刑法等具體立法及實踐，均表現出對國有資產的強勢保護[8]。該規定并不利于對私人產權的保護與激勵。只有打破現行法律對國有產權的優先保護規定，再通過相應的具體法律制度規范，對混改的基本程序、股權結構和具體比例、雙方權利義務等內容進行原則性規定，使混改的過程透明化，保障在產權改革過程中對雙方利益的兼顧以及在雙方資本優勢中有利于自主創新部分的最大優化組合，才能真正消除雙方尤其是民企的顧慮，最大限度地實現國企與民企的優勢互補，通過制度完善保障自主創新的活力源泉。在混改過程中，應該圍繞企業核心競爭力提升，合理評估雙方在自主創新尤其是技術創新領域的優勢與實力，進行最佳的混改方式選擇和詳細的產權比例安排，最大限度激活企業資本的自主創新能力。對于我國大部分行業壟斷國企而言，必須決心從資源分配型、政策依賴型走向技術決定型和自主創新型，要讓技術回歸資本從而回歸制度，相應的行業法律必須以技術回歸資本為核心，才能真正提升全要素生產率。此外，國企產權結構改革過程中的法律制度完善還必須以行業法律的修訂為依托或相配合。對壟斷性國企行業法律進行修訂意味著權力與利益的重新博弈，阻力與難度不可小覷。以能源領域立法為例，我國醞釀10余年之久的《能源法》久久不能出臺就是例證。

3.2 對高管選任及薪酬激勵的制度安排

近年來，國企尤其是大型壟斷央企高管的天價薪酬問題一直是公眾熱議的焦點，也是引發社會對國企不滿的原因之一。學者亦結合該問題進行廣泛研討，意圖為本輪國企改革中如何進一步規制國企高管的薪酬及合理薪酬制度設計提供建議。近幾年，無論是新一輪國企改革的頂層設計還是實踐層面，中央已經開始進行央企高管薪酬制度改革探索。2015年1月1日起，《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》在中石油、中石化等72家央企中開始實施。從落地實施以來的改革效果來看，大部分央企高管薪酬有所下降，有些近乎腰斬，也有些企業增幅超過100%。由于我國壟斷性國企長期以來存在不合理高管薪酬現象，這種源于制度優勢而非市場競爭優勢的薪酬收入應該予以調整與改革。雖然這次對薪酬的改革與調整一定程度上平息了社會輿論，但是粗放的一刀切降薪似乎也有失公平，不利于激勵創新。因為對于相當一部分普通競爭性國企高管而言，其薪酬遠低于同行業民企高管。應該根據企業發展的實際情況、高管的實際貢獻、結合國際同類行業薪酬水平等綜合考量，有些偏高的需要調整，有些偏低的還需要進一步上調。對于國企高管薪酬，應根據目前對國企的具體分類，引入差異化的薪酬制度設計。《指導意見》提出，對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。公益類國企由于主要承擔國家提供公共物品的公益職能，其高管的選任及薪酬規定應依據公務員標準；而對競爭性國企而言，其高管選任及薪酬標準應依市場化標準。同時，在選任高管時，應結合企業核心競爭力提升，真正選任具有企業家精神的企業高管，不能亦官亦商。在確定薪酬時應給予高管足夠的激勵，應根據其在企業創新能力及核心競爭力提升中的貢獻，公平、合理確定薪酬。這就需要政府減少對競爭性國企的干預，通過混合所有制改革將其完全交給市場，無論是相對控股、參股還是整體上市，對高管的選任與薪酬確定均應根據市場法則定奪。目前國企分類已經明確，但是現實中很多國企尚存在競爭性與公益性業務交叉的混亂局面，要保證混改過程中董事、經理的選聘不受政府干預，必須有明確的法律予以規制，否則將很難保證混改的徹底性。2018年5月25日，國務院發布《關于改革國有企業工資決定機制的意見》（下稱《意見》）。《意見》為國企工資決定機制改革進行頂層設計，正式啟動新一輪國企薪酬改革，2019年將全面實施。改革將引入市場化導向，打破工資總額的固有管理模式，使工資與效益聯動，將形成中長期激勵機制，同時也明確要調節過高收入。改革對于提高國企職工積極性，進一步激發國有企業創造力和提高市場競爭力具有重要意義。但是相關配套改革措施與相應法律制度完善必不可少。

3.3 員工持股激勵的制度設計

員工持股作為激勵創新的重要手段，也是本輪混合所有制改革的亮點與創新，目前正處于逐步探索中。黨的十八屆三中全會提出，允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有制和勞動者利益共同體。《指導意見》指出，探索實行混合所有制企業員工持股，優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業開展員工持股試點，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干等持股。為激勵企業技術創新，在國企混合所有制改革過程中，推行員工持股不失為一種有效的激勵手段。目前，關于員工持股多為政策性文件的原則性表述，缺乏可操作性的制度文件。員工持股本身是一種投資行為，有一定的風險，應根據企業實際情況穩步推進。并不是所有國企在任何階段都可以實行，只有從事一般競爭性業務的國企，主要限于國有大型科研、設計、高新技術企業，才允許和鼓勵科技、管理、業務骨干持股。2014年證監會出臺了《關于上市公司實施員工持股計劃試點的指導意見》，明確了不同類型企業員工持股的原則、資金、股票來源和持股方式等。國務院國資委《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》對國有企業員工持股的企業范圍、持股形式、轉讓要求、入股資金來源等進行了限制。目前員工持股尚處于探索試點階段，尚沒有具體立法。對于員工持股的原則、具體方式、程序、比例等需要進一步統一明確規定與規范，否則可能僅限于口號性宣傳，很難深入推進。只有通過法律手段明確持股員工的具體權利與義務，依法進行規范與約束，才能真正起到激勵作用，應出臺具體的條例或在證券法修訂過程中予以考慮。

3.4 創新指標關注的國資監管與考核機制創新

目前國企改革正朝向由管資產向管資本方向邁進，應改變過去管人、管事、管資產的監管模式，在競爭性國企監管中注重對國有資本的監管，以管資本為主推動國有資本合理流動和優化配置，使資本向具有核心競爭力的優勢企業集中。在對競爭性國企進行考核時，應注重對其以自主創新為內核的核心競爭力提升的考核。對其研發投入、成果轉化、知識產權等無形資產運營收益、國際競爭力提升等設置可以具體量化的監管與考核指標。科技創新政策層面，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》明確提出，把技術創新能力作為國有企業考核的重要指標，把技術要素參與分配作為高新技術企業產權制度改革的重要內容。《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》（國發〔2015〕71號）也提出探索建立經營業績、知識產權和創新并重的國有企業考評模式。《“十三五”國家科技創新規劃》中提出，建立健全國有企業技術創新的經營業績考核制度，落實和完善國有企業研發投入視同利潤的考核措施。改革完善國有企業評價機制，把研發投入和創新績效作為重要考核指標。《國務院關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》（國發〔2017〕37號）指出財政資金、國有資本參與創業投資的投入、管理與退出標準和規則，構建相適應的績效評價體系。在國資監管層面，早在2006年4月，為貫徹黨的十六屆五中全會和全國科技大會精神，促進企業成為自主創新的主體，增強企業自主創新能力，國資委聯合科技部、中華全國總工會聯合發布《關于開展創新型企業試點工作的通知》，選擇包括國有骨干企業、高新技術企業等在內的試點企業進行重點扶持。地方國有資產監督管理委員會也發布了關于加強監管企業科技創新工作的指導意見。新一輪國企改革大潮中，國資監管文件中關于對企業核心競爭力提升、技術創新領域的監管指標更為突出。2007年修訂后的《科學技術進步法》第39條也明確規定，國有企業負責人對企業的技術進步負責。對國有企業負責人的業績考核應當將企業的創新投入、創新能力建設、創新成效等情況納入考核的范圍。2016年12月，國務院國有資產監督管理委員會令第33號發布《中央企業負責人經營業績考核辦法》，明確將企業創新發展、提升核心競爭力作為考核導向，并明確了具體的考核目標及獎懲辦法。《國務院辦公廳關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知（國辦發〔2017〕38號）》（簡稱《通知》）不僅明確了國資委在“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”三層架構中的定位，更明確了其專司國有資產監管的職能和權力邊界。對于進一步深化國企改革，真正實現由管資產向管資本轉變，提高國有資本運營效率，具有重大實踐指導價值。《通知》明確提出要整合推動科技創新職能，進一步提高監管效能。地方國資委也制定了相應的地方國資監管文件。盡管歷經多次改革，國有企業自主創新能力已大大提升，但無論是關于國企改革的頂層設計還是地方相關文件，都主要體現在政策層面，立法先行似乎不夠。政策的約束力、影響力與執行力將直接關系改革效果，頂層設計必須有具體的法律措施予以細化和保障。目前，作為高位階的《企業國有資產法》并沒有突出對知識產權等國有無形資產的考核與管理，僅在第42條企業改制中對知識產權等非貨幣資產的折價及評估做出了規定，國有資本經營預算、國有資產監督等其他方面均未明確涉及。應修訂《企業國有資產法》或出臺專門的《國有資產監督管理法》，在法律層面強化對企業知識產權等無形資產的保護及自主知識產權在企業資產運營中的重要地位，并以此作為考核、獎懲企業及其負責人的重要指標，實現與《科技進步法》關于企業技術進步的相關規定之間的有機銜接。

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