何增科：監督執紀過分依賴專門監督機構，有何風險？

曾勛

“政 治監督體系的目標是達成國家治理現代化的三個基本目標，即強有力的國家、受約束的國家和負責任的國家。這三大目標之間維持均衡是現代國家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導致國家治理體制的病變。”首屆天府廉政論壇上，北京大學中國政治學研究中心何增科教授做題為“中國政治監督40年來的變遷、成績與問題”的主題發言。

何增科強調，政治監督制度在鞏固黨的領導權和加強放風廉政建設與反腐敗方面取得了顯著的成效，但也尖銳地指出，現行政治監督體系遇到一些問題和挑戰，贏得了現場與會者的普遍贊同。

現行政治監督體系面臨哪些問題和挑戰？如何加強對“一把手”的約束？當專門監督機構權力擴張不受制約，會出現什么風險，如何應對？針對這些問題，本刊專訪了何增科。

廉政瞭望：改革開放40年以來，我國政治監督取得了一些績效，也面臨一些亟需解決的問題，這些問題主要有哪些？

何增科：

上世紀80年代，權力下放，政企分離，致富成了不少人的目標，中國開始出現了一個新富階層，其中既包括工商企業家群體，也包括一部分掌握實權的官員及其親屬，他們的致富一定程度上背負著腐敗的“原罪”。

作為處于雙重轉型之中的國家，當前中國官員的腐敗機會空前增多，但腐敗程度能夠有所改善，反映了中國黨和政府堅定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發展蔓延的勢頭。由于改革仍在路上，對一把手約束偏軟，巡視、派駐、追逃等機制性缺陷仍然存在，導致反腐敗形勢仍舊嚴峻。

廉政瞭望：隨著互聯網的發展和新媒體的興起，社會監督已經形成了一股重要的監督力量，目前社會監督存在哪些困境？未來如何突破？

何增科：政治監督的支柱可分為兩大類，一類是黨和國家政權內部的制度支柱，可簡稱為黨和國家監督體系，它屬于一種內部、同體或自我監督；另一類是由公民、社會組織、自媒體等構成的社會和民眾監督體系，屬于黨和國家政權外部的監督和異體監督。政治監督體系需要均衡發展，紀檢監督、監察監督、司法監督、審計監督誠然重要，但單靠一兩根制度支柱支撐政治監督體系大廈必然難以持久。需要為公民、網民和社會組織監督提供法律制度保障，使之能夠有效發揮作用。

剛才提到的對一把手的監督，也要靠公民和媒體的力量，而他們發揮作用還要靠信息公開。目前政府信息公開條例位階低，覆蓋范圍有限，應盡快制定公共信息公開法，公開范圍包括黨務、司法、國有企事業單位等公共部門重大事項。這些部門的預算、工資福利等重大事項都要納入公共信息范圍，依法予以公開。同時，公共信息公開法要為侵害公民和媒體信息權的行為提供司法救濟渠道。

將現代信息技術運用于政治監督實踐中已經成為重要趨勢。一些地方人大探索實現在線預算監督，專門監督機構則使用電子監察、電子審計、行政審批超時默許等系統，監察審計監督更加有效。這些專門監督機構還通過開設電話熱線、網絡投訴和舉報受理專區，為公民監督提供了便捷的新平臺。十八大以來，黨和政府積極倡導“互聯網+政務服務”，倡導公共數據開放共享，推進政務公開，建設透明政府，保障了公民的知情權，為公民監督提供了極大的便利。

廉政瞭望：您提到紀檢監察等專門監督機構成為各級黨委在反腐敗和黨風廉政建設方面倚重的主要力量并不斷強化，過分依賴專門監督機構的監督執紀問責，會產生風險和代價？怎么理解？

何增科：專門監督機構通過嚴格執法執紀監督問責，清除政治投機分子和腐敗分子，有利于集中力量辦大事，體現了國家治理能力的強大。但與此同時，加強黨內和國家政權內部的執法執紀監督問責，橫向上會促進權力向一把手集中，縱向上會促進權力向上級黨委政府集中。干部為逃避問責風險會選擇沒有領導指示就不作為的行為策略，懶政怠政現象有增無減。隨著權力向上級黨委政府的集中，下級的自主權、主動性和創造性越來越少，簡單地、機械地執行上級指示的現象日益增多。

一些地方的黨委主要領導人或專門監督機構相關人員濫用紀檢監察、審計、檢察等強制性權力，肆意侵害公民和黨員的自由和權利，打擊報復他人，造成了惡劣的影響。當專門監督機構權力擴張不受制約的時候，公民的自由和權利同樣會受到威脅乃至侵害。

為了保障民權，需要依法劃定不同種類權力的范圍與邊界、厘定權力間關系，通過合理的權力分配，實現以權力制約權力的目的。從分權制約的角度看，對監察監督制度的改造需要使監督機關獨立于作為監督對象的黨政機關及其領導干部，解決人事編制和經費預算受制于同級政府的問題。

國家和地方各級監察委員會的成員要由人民代表大會選舉或任命、接受人大的質詢并加以罷免，從而對人大負責并可由人大實行問責。另外，合理劃分監察權與起訴權、審判權的邊界，檢察院可以利用起訴權和批捕權、法院可以利用審判權對監察權實行有力的制約，避免將所有權力都集中于監察委員會，而使之成為一個“超級機構”。最后，監察委員會還需要接受社會的監督。