城市社區公共文化服務體系完善路徑研究

張磊

[摘 要]隨著新時代社會基本矛盾發生轉變，其特征生動地反映在城市社區公共文化服務供需之間，同時對城市社區公共文化服務體系建設提出了新要求。在治理理論背景下，從“多中心治理”視域探尋城市社區公共文化服務體系構建的具體路徑，有利于構建起多元主體協同共治的治理局面，形成多元主體深度交融的體系與機制，從而平衡公共文化服務供給的質與量，有效化解公共文化服務的供需矛盾。

[關鍵詞]城市社區 公共文化服務體系 多元主體 多中心治理

一、問題的提出與案例選擇

公共文化服務體系建設作為當前政府工作的重點，在黨的十九大報告中得到進一步明確：完善公共文化服務體系以推動文化事業和文化產業發展。城市社區作為我國公共文化服務建設的重要場域，構建現代化的城市社區公共文化服務體系是立足于大力推進新型城鎮化進程，以及全面建成小康社會偉大實踐的一項民生事業，是新時代背景下提高城市社區居民素質和生活質量，建設社會主義文化強國與構建和諧社會的重要工作。

隨著城市居民社區歸屬感和參與感日益增強，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”在城市社區公共文化服務供給與需求之間得到充分體現。長期以來，政府在公共文化服務生產與供給中的“大包大攬”已經無法滿足城市社區居民的需求。當前，現行的公共文化服務體系與實施路徑尚不完善，“政府機制”特色鮮明的固有體系難以有效回應需求的多樣性，進而誘發了城市社區公共文化服務供給與社區居民需求之間的嚴重失衡。

重慶市北碚區于2013年7月成功獲得第二批國家公共文化服務體系示范區創建資格，截至目前取得了一系列重要進展：建成“一刻鐘文化服務圈”，率先在重慶市編制了《北碚區公共文化設施布局規劃（2015—2020）》，建成“碚殼”公共數字文化綜合平臺和全國首個數字文化館。北碚區作為示范典型，其公共文化服務體系建設取得的成果具有借鑒意義，而建設過程中暴露出的現實問題同樣具有典型性：公共文化服務體系中各個主體之間的行動機制及其現實路徑依然遺留了政府一元主導模式中的固有頑疾，阻礙了現代化城市社區公共文化服務體系的實現。

二、理論基礎與價值取向

公共文化服務體系是政府主導、社會參與形成的普及文化知識、傳播先進文化、提供精神食糧、滿足人民群眾文化需求、保障人民群眾文化權益的各種公益性文化機構和服務的總和[1]，本質上體現的是多元主體在公共文化服務產品生產、供給與監督過程中的合作關系。主要涵蓋六大方面內容：公共文化服務的主體與客體；相關政策引導體系；制度保障體系；組織行動體系；生產供給網絡；基礎設施網絡。在多中心治理大行其道的背景之下，城市社區公共文化服務體系構建理應回應多中心治理的主張與內在邏輯[2-3]。

“多中心 ”一詞最早由邁克爾·博蘭尼提出，其初衷是為了通過對比“自發秩序”與“集中指導”以凸顯自發秩序的合理性，繼而明確社會治理在何種限度范圍內能夠得以實現[4]。奧斯特羅姆夫婦基于這一認識，將“多中心”與“治理”糅合，通過“競爭性”與“合作性”的融合，進一步拓展了博蘭尼所說的“自發秩序”的邊界與深度。多中心治理的實質在于：多個權力中心和組織體制遵循“合作—競爭—合作”的邏輯治理公共事務與提供公共服務，核心在于反對權力的壟斷和集中，倡導多元主體共同參與基礎上的權力分散與管轄交疊。這也昭示了在國家秩序與市場秩序之外糅合了社會秩序的多中心秩序意義。歸結起來，多中心治理理論的優勢集中體現為以下幾方面：第一，多中心治理的主體結構是多元化的，即政府、企業、社會組織、個人基于各自的主體意識、利益訴求與行動邏輯而形成的多元主體結構；第二，多中心治理的運轉機制包含了“政府機制”、“市場機制”及“社會機制”在內；第三，多種治理的價值追求在于滿足多樣化的公眾需求、實現公共利益的最大化[5]。

城市社區公共文化服務體系是多元主體共同發揮作用的公共行動體系，“政府失靈與治理能力的有限性”作為理論前提，與實踐成效召喚著政府以外多元主體的有效作為，以及由此構成的遵循多中心治理邏輯的行動機制：多中心治理和管理方式和手段的多樣化；強調管理對象的參與，形成多元主體之間、各層級之間的互動模式；提倡相互合作過程中各主體之間的平等，用協商的方式代替單一的行政方式或市場方式[6]。

三、案例透析：城市社區公共文化服務體系的主體困境

2016年，北碚區被正式授予“第二批國家公共文化服務體系示范區”稱號，調研與訪談資料顯示，北碚區城市社區公共文化服務供給中，政府一元主導存留的固有頑疾導致了主體結構、政策體系、制度保障、行動機制、生產供給網絡和基礎設施等方面的現實困境。

（一）服務主體專業化不足，服務效率有待提升

如表1所示，相比教育、衛生事業，文化類非私營單位從業人員明顯短缺；與此同時，北碚區各城市社區設立的文化站（中心）專門從事文化工作的人員總量不足，人才隊伍素質參差不齊。工作人員大多都是兼職，有的甚至身兼數職，工作專業化程度與效率難以保障。一方面，存在著學歷偏低、年齡偏大、缺乏特長等情況；另一方面，人才隊伍結構不均衡，即專職人員與志愿者隊伍比例不協調，尤其是志愿者隊伍在數量和服務力方面均存在不足。

（二）政策引導稍顯乏力，發展方向有待明確

如表2所示，在政策制定方面，2012年以來的相關政策體系主要是基于國家、重慶市、北碚區層面的總體指導，針對城市社區層面的政策設計還十分薄弱，在具體機制方面有所欠缺。在政策實施環節，雖然政策宣傳在政府內部通達有效，但是針對居民、非政府組織、企業等主體的宣傳出現了渠道不通暢、選擇性執行等無效現象。

（三）制度規范相對不足，制度環境亟待優化

一方面，由北碚區文化委指導，文廣新局牽頭制定的規范性制度尚未形成體系；另一方面，文化館、圖書館、博物館和美術館等單位以及廣大群眾藝術團體諫言渠道不通暢，相關企業、社會組織以及專家學者參與程度不足。另外，關于主管部門各自的職能與責任、多元主體的角色定位都缺少明確規定，這最終導致了各主體之間存在職能交叉、責任界限模糊、參與主體地位不明確等問題。

（四）各自為政現象明顯，整體協同有待提升

從區文化委到區政府下設的宣傳、文明辦以及民政部門，相互之間缺乏科學的規劃與有機協調。同時，權力高度集中于區一級的主管部門，街道辦因未得到充分授權，從而無法進行針對性地指導與監督；各街道辦之間存在溝通不暢、利益博弈的問題，加上財政經費保障不足，各個街道辦的指導監督功能只能在十分有限的范圍內發揮作用。再者，城市社區自發性的、志愿性的組織或團體雖然具備其組織優勢，但因缺乏穩定的經費保障和協同治理的機制與氛圍而無法發揮穩定持久的作用，通過表3、表4所示的橫向對比便可見一斑。

（五）服務手段陳舊單一，產品供給效率不足

調查顯示，北碚區城市社區居民更傾向于參與諸如廣場舞、文化藝術作品展覽、合唱活動的各類集體性文化活動，而非傳統的以讀書看報等形式的活動。而現實是文化類企業和社會組織數量遠遠不夠，供需矛盾突出。如表5所示，重慶市的文化類社會組織相較于沿海發達地區以及四川省差距明顯，規模以上文化制造業企業發展情況同樣如此。如表6所示，相對于其他區（縣），北碚區的文化類企業數量嚴重不足。此外，社區居民的需求并沒有得到充分體現，出現了活動形式單一、活動舉辦了卻無人問津的局面。

（六）基礎設施分布不均，服務精準性不足

一方面，北碚區體育館、北碚區文化館、盧作孚紀念館都臨近朝陽正碼頭，這為蘆溝橋社區和解放路社區提供了方便。但是對于距離較遠的城北社區、縉云社區而言，其便利性大打折扣。另外，區美術館、靈芬藝術館、民間工藝美術社均分布在城南，城北僅有重慶人文美術館。另一方面，城南的社區雖然能夠較為方便地享受諸如文化館、博物館和圖書館之類的文化服務，但反而是廣場舞一類的服務形式受眾群體更廣。由于大部分財政資金投入到大型場館的建設中，而文化企業孵化明顯不足，偏離了城市社區公共文化服務體系中企業的價值定位。

通過以上分析，我們發現：北碚區城市社區公共文化服務體系現代化建設進程緩慢的主要癥結在于，公共文化服務體系建設仍然是以“全能型政府”理念為導向，遺留了“政府一元主導供給模式”的固有缺陷。一方面，政府無法準確把握居民需求，其他主體的缺失造成了政府社會資源動員能力的不足，導致供給效率低下；另一方面，“大包大攬”的慣性使得資源有限性、政府能力有限性與社會需求的無限性之間的矛盾進一步被激發。歸結起來，其根源在于政府一元主導的慣性，從而帶來了一系列連鎖反應：在人才隊伍專業化培養、政策體系設計、制度中的責任歸屬、組織行動的動員機制、服務供給方式以及資源汲取等各個環節，由于社會主體的自主性沒有得到充分發揮，最終導致了以上環節中政府行動乏力、協同治理效率低下。這也是北碚區城市社區公共文化服務體系建設進程滯后的具體原因。

四、多中心治理：完善城市社區公共文化服務體系的現實選擇

（一）優化人才培訓主體結構，保障公共文化服務質量

一方面，針對北碚區、街道辦和社區居委會各層級現階段有限的文化人才隊伍實施分層、分階段的培訓。充分發揮西南大學、重慶師范大學、重慶青年職業技術學院等高校在資源稟賦以及資源動員方面的優勢。釋放區級人才骨干的帶動效應，通過區級人才骨干帶動街道人才骨干進而指導社區人才骨干的方式，建成各層級緊密相連的人才骨干隊伍聯動體系。

另一方面，提供志愿者技能培訓，發揮志愿組織與志愿者隊伍的主體服務功能。第一，采取宣傳和表彰形式，提升志愿者隊伍的社會認可度；采取專職與兼職相結合的方式以激發社會積極性。第二，利用西南大學具有專業知識和技能的師資力量，提供一對一和一對多的培訓服務以完善人才隊伍理論知識結構，提升專業服務技能。第三，發揮文化名人參與公共文化活動的帶動作用和示范效應，提供藝術指導與培訓的作用。

（二）疏通政策制定的參與渠道，激發多元主體的積極性

首先，在政策制定過程中，以城市社區實際調研為支撐，做到有的放矢，決策程序上遵循民主原則，提高社區居民代表、企業代表、非政府組織代表的決策參與度，發揮民主監督的作用。其次，針對文化企業孵化、文化類社會組織培育等薄弱環節制定專門政策，增強政策的針對性，提高政策可行性。再者，進一步將征求民意、政策設計、政策執行、政策監管和反饋評估集成到公共文化數字服務平臺，不僅可以創新執行形式，而且保障了政策執行的效果。在執行政策過程中，強化政策執行監督，加強監督主體能力和監督機制建設，把監督結果作為政策評估的重要參考。

（三）明確多元主體的權責歸屬，凸顯多元主體的自主性

第一，轉變北碚區政府一元主導的城市社區公共文化服務供給模式，將管理、生產與供給責任委托給企業、社會組織與個人的同時，明確政府的監管責任。逐步實現服務供給的市場化和社會化建設，完善外包和合同管理制度。將政策咨詢業務外包給轄區內的高校專業團隊或決策咨詢公司，將人力資源的培訓和開發與高校專業建設相結合、基礎設施外包給資質合格的企業進行建設，管理職能委托給非政府組織。第二，公共文化服務主管部門應該建立起嚴格的“權力清單”和“責任清單”制度，明確區文化委、民政部門、文廣新局以及街道辦、社區居委會的權責歸屬，形成區文化委指導、民政部門和文廣新局協同、街道辦和社區居委會實施的機制。

（四）完善統籌協調機制，釋放城市社區協同治理效力

一是管理上的協同，即政府只負責適合自己管理和能夠有效管理的范圍，管不了和管不好的交給非政府組織管理，發揮這些組織的專業優勢；二是服務上的協同，即積極推進社區公共文化服務的社會化與市場化，通過政府機構與非政府組織、企業單位簽署委托協議來提供公共文化服務，實現監督、生產與供給的分離；三是治理上的協同，即面對城市社區公共文化服務領域產生的問題形成政府文化管理機構與非政府組織、企業、社區居民共同應對的模式，社區居民行使監督權，提供需求信息并反饋意見，社區居委會和街道辦負責匯總各個社區層面的相關信息，上報北碚區政府文化管理機構。

（五）拓展多元主體參與范圍，培育社會參與網絡

一是引導社會主體合法有序地參與資金投入環節，即充分利用企業和民間資金的優勢彌補政府財政的不足，允許企業、個人對城市社區公共文化服務體系建設進行投資。二是事業單位、企業、文化名人參與人才供給，即允許北碚區范圍內的西南大學和重慶師范大學等高校、具有合法資質的文化企業、文化名人利用自身的社會資源為城市社區公共文化服務提供專業培訓、專業人才培養和人才引薦。三是政府與企業、非政府組織簽訂業務承包與基礎設施建設方面的協議，將具體產品和服務的生產與供給從政府活動內容中剝離，而集中精力做好市場秩序的監管、產品和服務的驗收等工作。

（六）發揮多元主體資源優勢，提升基礎設施服務效率

一方面，將國家層面和地方層面公共財政支出中文化事業支出增量投入到城市社區中，合理偏重于基礎設施較為落后的龍鳳橋和東陽街道，通過完善政策、制度和法律以激發企業和個人的投資熱情，政府可以采取稅收優惠的方式鼓勵企業與社會組織捐贈，同時監管工作以保證資金使用效率。

另一方面，整合北碚老城區老舊社區的露天廣場和庭院等場地資源，推動轄區內機關和企業單位設施資源的共享，采取選擇性地分時段向社會開放西南大學、重慶師范大學、重慶青年職業技術學院等高校以及中小學文化活動場所及設施。

五、結束語

伴隨我國新型城鎮化加速推進，城市社區居民的公共文化需求呈現出多層次、多樣化趨勢，且供需矛盾十分突出。在多元治理大行其道的背景之下，筆者基于北碚區城市社區公共文化服務體系建設中政府一元主導這一困境產生的根源，力求準確識別建設過程中存在的多元主體參與不足以及主體資源利用不充分等現實問題，探尋出符合多元治理價值導向的現實路徑。我們堅信，城市社區公共文化服務體系的完善必須基于不同社區自身的階段性特點而展開，而順應多元治理的價值訴求以準確回應現實需求同樣是應有之義。與此同時，基于此建成的城市社區公共文化服務體系的同樣存在不足之處，“多中心”如何回應“無中心”的批判？“共治共享”的治理格局中多元主體的責任與功能如何準確界定？這一系列問題都將是后續研究的重點。

參考文獻

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