基本公共服務供給體系中的央地關系研究

摘要：中央同地方之間的關系是一個國家的政治經濟生活中最基本的關系之一，這種關系組成了國家政府之間的中軸線，并對世界各國政府間的關系的基本格局起著重要的決定作用。就我國來說，我們國家從建國開始，中央同地方之間的關系也經過多次調整，雖然說這些調整沒有在本質上改變中央對地方的高度集權的作用，但是在這過程中也算是經歷了很多變化。本論文從公共服務供給體系以及中央與地方關系的一般理論出發，通過對當前的中央政府與地方政府事權財權劃分理論進行闡釋，進一步分析中央政府與地方政府的事權、財權現狀，存在的問題，并且提出解決措施，對于正確處理好基于公共服務供給體系中的央地關系具有重大的意義。

關鍵詞：基本公共服務；央地關系；事權財權

0 導論

0.1 研究背景

中央同地方之間的關系是一個國家的政治經濟生活中最基本的關系之一，這種關系組成了國家政府之間的中軸線，并對世界各國政府間的關系的基本格局起著重要的決定作用。縱觀歷史，從古至今，每個國家都不能例外，都必須正確處理中央與地方之間的關系。一般來說，我們可以認為，中央同地方之間的關系是否能夠正確解決與這個國家的興盛衰敗有直接的正相關關系，具體可以概述為：當中央同地方的關系能夠順利解決時，國家社會經濟的發展進步就能越來越興盛；相反來說，當中央政府同地方政府二者的關系不能順利解決時，國家經濟社會的發展進步就不會順利，而是逐漸陷入動蕩之中。我們國家從成立以來，中央同地方之間的關系也進行過多次調整，雖然說這些調整沒有在本質上改變中央對地方的高度集權的作用，但是在這過程中也算是經歷了很多變化。中央同地方之間的矛盾如果不能準確解決，就會導致權力集中或者分散的往復循環之中。

0.2 研究目的和意義

中央政府同地方政府之間的關系對國家之間的關系十分重要，關乎到國家之間的基本格局的情況，也就是說中央同與地方之間的關系是任何一個國家都不可避免要考慮并且妥善解決的問題，因此要被重視。本論文從公共服務供給體系以及中央與地方關系的一般理論出發，通過對當前的中央政府與地方政府事權財權劃分理論進行闡釋，進一步分析中央政府與地方政府的事權、財權現狀，存在的問題，并且提出解決措施，對于正確處理好基于公共服務供給體系中的央地關系具有重大的意義。

0.3 文獻綜述

在中央與地方的關系這一問題上，西方的專家學者主要是從政府的職能理論以及公共產品的層次理論出發，從而來研究政府和政府財權分權的重要性，并且進一步提出中央政府同地方政府的財權以及事權的劃分問題。

蒂布特從公共產品出發來進行研究，首先他假設國家公民是自由的，并且認為公民若是有相同的偏好以及收入水平相當，就會自發移動到相應的地方政府周圍，而由于公民的這種流動會引起地方政府之間的競爭，因此只要某個地方的政府不能達到公民的要求，公民就會自由的轉移到能夠使自己滿意的地方。所以這樣來說地方要想更多的吸引公民引入，就必須按照購買的要求提供公共服務并盡可能的滿足要求，從而形成帕累托效率。

奧茨和布魯克納等人通過相關的研究提出，如果國家的居民是理性的，那他就會最大限度的享受國家帶給他的公共服務的收益并且應該積極履行納稅的基本義務，在這種情況下，地方政府才有動力向居民提供最有效的公共服務。

奧茨提出的分權定理指明，如果從公民偏好的角度來看，國家的財權顯現出很大的優勢。假設國家的公共服務只由中央來提供，那么滿足居民的要求的方法就是直接民主制或者是代議制。但是如果是在中央同地方一起提供公共服務時候，政府要想達到公民的要求的方法除了上面所說的直接民主制或者是代議制之外，還有居民自由移居的方式。奧茨在研究了中央政府同地方政府一起提供公共服務之時，提出分權定理。他指出中央只需要向居民提供滿足大部分居民的偏好的公共服務。也就是說，在人口的異質性很大的情況下，居民的需求的差異性就會很大，那么這時候中央政府相對于地方政府來說在提供公共服務方面的效率會相對來說比較低，也就是說失去中央政府的優勢。

馬斯格雷夫通過研究財政三大功能方面入手，對中央政府與地方政府二者存在的合理性和必要性進行研究分析，他指出中央政府應該負責經濟社會的穩定運行與收入再分配的公平合理，這是因為地方政府沒有足夠的財力來維持宏觀經濟的穩定，除此之外，地方政府進行收入再分配的過程中也會不可避免的受到經濟主體的流動性的影響。但是具體來說各地居民對于公共服務的要求不同，因此政府在提供公共服務的過程中要根據不同的偏好而有所差別，而由于地方政府在這方面比中央政府有優勢，因此比中央政府更有利于提供有差別的公共服務，有利于提高經濟社會的運行效率和社會福利水平。

0.4 基本概念闡釋

0.4.1 基本公共服務供給體系

公共服務供給指的是公共服務的主體提供資源，這里的資源包括資金和人力等，進而將資源進一步轉化成具體的績效的過程。公共服務是政府是否能夠進行有效治理的核心內容之一，如果一個政府能夠提供有效的公共服務，那么這個國家的政府的治理就是有效合理的。因此，從這方面看，加強政府的公共服務的水平是完善國家公共服務體系的非常重要的內容之一。

0.4.2 央地關系

我國是由很多行政區域組成的單一主權的單一制國家，也就是說我們國家的立法機關和中央政府都是唯一的，此外，我國的憲法也是唯一的，只有一部，而從公民的國籍來說，我國公民只有一個國籍。我國整體來看按地域不同進行劃分形成不同的行政區域，每個行政區域由各自地方政府管轄同時，各地方政府受中央的統一領導。從國際外交活動來說，我們國家的主權是完整的，中央政府在對外關系中具有統一的外交權，而地方政府不能代表國家與別國進行國際交往。除此之外，我們國家的民主集中制的一方面的規定指出中央與地方的關系是中央統一領導，地方發揮主動性、積極性。

2 中央政府與地方政府事權財權劃分

政府的事權能夠體現出政府的職能所在，也就是說事權可以簡單看做是政府應該干什么的問題。而在我國的市場經濟條件下，政府主要有三大職能，首先是資源配置，其次是收入分配，最后是政府要履行保持經濟社會持續穩定運行的職能。簡單來說，政府在資源配置方面的職能主要是政府要向社會提供公共產品以及公共服務。

政府的財權指的是政府財政收入的獲取權，也就是說財權可以簡單看做是政府可以干什么。所以，財權這方面就體現出各級政府之間的財政利益的分配，財權的主要表現形式是稅權。為了更好的調整中央與地方之間的財權關系，財稅體制應該盡可能的實現財權與事權相匹配。但是在這方面我國的現實情況卻是，財政收入大部分都集中于中央政府，具體事權大部分集中于地方政府。這就導致地方政府的財政收入少，而財政支出卻很大，并且進一步使中央政府與地方政府的財權事權嚴重分離。而為了更好地實現中央與地方的財權事權的平衡，我國政府出臺了以下策略：

2.1 適度加強中央政府的財權事權

中央與地方財權事權的劃分要從加強中央財政事權在保障公共服務普惠性方面進行。比如社會公平公正、區域協調發展、國家安全等方面。中央政府的財政事權需要委托地方政府行使的，可以經法定程序委托給地方政府行使，但是事權法定歸屬于中央政府。同時逐步將國防外交、全國性交通工程、河流湖泊治理、全國性安全衛生防治、自然資源保護等公共服務確定為中央政府的財政事權范疇。

2.2 保障地方政府履行財權事權

中央與地方財政事權的劃分要從促進地方政府公共服務能力和水平方面進行。比如將面向當地居民的，由地方政府提供更高效便捷的基本公共服務歸屬于中央政府。中央政府對歸屬于地方政府的財政事權提出規范性要求，但是不干涉地方政府獨立行使隸屬于地方政府的財政事權。同時“要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權”①。

2.3 減少并規范中央與地方共同財權事權

由于我國長期存在地區發展差異，中央政府在調節區域發展差異、提供基本公共服務等方面發揮更大的作用是符合實際而且有必要意義的。但是目前中央與地方共同財政事權過多且并不規范，應當根據法律規定并且事前進行公示的明確標準，將財政事權分解細化，并且由各級政府分別承擔。

2.4 建立財權事權劃分動態調整機制

財政權力的劃分應根據客觀條件的變化動態調整。為新的和不清楚部門的基本公共服務，根據社會經濟發展情況和形勢，各級政府、金融增長，將承擔由市場或社會事務市場主體或假設社會力量，將政府提供的基本公共服務作為一個整體研究分為中央和地方財政權力或共同的財政權力中央政府和地方財政之間的權力。

3 基本公共服務供給中的央地事權劃分

3.1 政府間與政府市場間事權劃分

3.1.1 政府間事權劃分不清晰

目前，基于公共服務供給中的央地事權劃分的問題是沒有具體的法律法規明確劃分政府間的事權，目前的處理政府之間事權關系的原則，大多是在黨和政府的出臺的文件中出現，這些文件在內容上很籠統，而法律層次又很低，法律權威和約束力不高，總的來說，政府的文件上對于政府之間事權的劃分不能很好的規范各級政府的關系。在政府之間事權劃分問題上如果缺少法律依據，意味著事權劃分就會很隨意，在某種程度上會導致中央和地方之間在某些公共服務上存在相互推諉的可能性。

3.1.2 政府與市場之間的事權劃分不清晰

隨著我國的社會主義市場經濟的不斷發展，我國政府逐步實行簡政放權，政府的職能也處于不斷調整之中，政府的財政逐漸表現出公共性特征。但是盡管這樣，目前來看我國政府和市場之間的事權劃分仍然是很模糊的，一些本是屬于市場事權范圍內的事件，政府仍然存在越界的現象。舉例來說，一些地方的政府由于突出本地政績等原因，既當裁判又當守門員，這樣在一方面不利于市場經濟的持續健康發展，另一方面對政府財力也是一種損害，從而不利于政府的財政用于保障民生。

3.2 事權劃分的政策建議

3.2.1 合理劃分政府間的事權

要想合理的平衡中央與地方之間的事權，首先應該將事權劃分的更加明確化。一方面說，在事權的總體劃分上，要明確規定出中央應該對全國性和跨區域的世界性的公共服務負責，而地方政府應該對本地區的經濟社會持續穩定發展有關的各項公共服務負責。根據這一原則，目前來看，我們首先要明確教務、衛生、社會保障和就業等方面的公共服務事權的劃分和中央與地方政府之間的服務領域和比例。另一方面，劃分事權之時要盡可能的仔細劃分，具體來說可以運用窮舉的方式，盡可能多地列舉出各級政府所承擔的全部事權。再就是在各政府的事權的劃分時，不但要規定某項具體事權的責任歸屬和責任分擔，同樣還要規定與該事權有關的決策、執行和監督的具體分工。

3.2.2 明晰政府與市場間的事權劃分

為了有效的解決政府與市場之間的事權劃分不清晰的問題，我們必須明確的對政府與市場之間的邊界做出清晰的規定。在這方面，要想明晰政府和市場的事權界限，必須更好的轉變政府的職能。

4 基本公共服務供給中的央地財權劃分

4.1 央地財權劃分現狀

4.1.1 轉移支付機制不完善

現行的轉移支付政策要求地方政府符合標準，而這些標準不能適應區域間不平等的具體情況。各種配套政策擾亂了行政權力和責任的劃分，形成了畸形的政策。這些政策迫使地方從下到上劃分財政資源，然后通過支持和轉移支付的方式將資金分配給基層單位，以解決資金不足和財力有限的問題。

4.1.2 中央與地方的財政不平衡

由于中央與地方財政事權不匹配，致使地方政府的財政收入少而財政支出卻大，地方的財政承擔著大部分的項目費用。據權威數據顯示，我國目前中央的財政支出大約是財政總支出的15%，而地方政府的實際財政支出則是占了85%左右。雖然中央政府通過各種方式對地方政府進行轉移支付補助，但是這種情況會在客觀上導致中央政府對地方政府的事權干預，從而進一步引起中央有地方的職責混亂、無從問責的情況出現，這樣不但會導致政府的效率低、難以實現國家的目標，同時也會對市場的統一運行以及基本公共服務的均等化產生一些影響。

4.2 央地財權劃分的政策建議

4.2.1 完善轉移支付體制

從法律和制度上完善中央與地方收入劃分總體方案，形成相匹配的財政事權財權體制。此外，要加大力度完善轉移支付制度建設，增強中央政府對老少邊窮地區的財政轉移支付力度。政府要對引導性的、救濟性的以及應急性的轉移支付進行嚴格控制，同時要仔細甄別專項轉移支付，將隸屬地方政府財政事權的轉移支付歸入一般性轉移支付行列之中。

4.2.2 科學調整中央與地方收入劃分

解決中央與地方之間的財政收入與支出不平衡的問題，首先要注意公平和效率之間的關系，要充分認識到稅種不同的功能和作用。具體來說中央應該處理一些收入波動大、流動性較強、收入的再分配大以及容易轉嫁的稅種，而地方應該掌握一些信息充分、相對穩定的稅種。此外，還要加大力度建設市政債發行制度和政府與社會資本合作模式（PPP）等投融資體制機制創新，從而實現地方自主財權和事權相匹配的目的。

作者簡介：

李基凱（1993-），男，浙江杭州人，現為南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：政府職能轉變、PPP項目、教育經濟管理。