基于產城融合模式探析新城區的發展
——以鄭蒲港新區為例

陶訓健

（中共和縣縣委黨校，安徽 和縣 238200）

堅持走中國特色新型城鎮化道路，必須推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和鄉村振興協調推進。

一、傳統城區發展中存在的問題

改革開放以來，隨著工業化和城鎮化的快速發展，傳統的城區發展面臨土地資源、空間、環境、基礎設施、道路等各種各樣的壓力，已經無法滿足產業的進一步發展和人口的不斷聚集。自20世紀80年代開始，許多城市在周邊地區設立產業園區和居住新城來分離城市的生產和生活功能，以實現經濟的新發展。

傳統的產業園區是城市工業發展的主要載體，對地方經濟發展做出了巨大貢獻，成為城市和區域經濟發展的重要增長極。但是，傳統的產業園區立足于產業需求對城市空間資源進行組織，將人作為生產者，忽視了人的消費需求，割裂了工業區和生活區的聯系，功能單一，配套不足，人們不得不在城鎮與園區之間進行通勤奔波，從而給人們的日常生活帶來諸多不便。如上海張江國家自主創新示范區，在20世紀80年代，張江僅代表一個小小的科技園，但是現在張江已經容納了18萬人口就業，由于當時沒有從“產城一體化”的高度去設計，沒有關注生活設施的配套建設，導致今天的張江成了夜晚的“空城”。

在城市化發展過程中，新城新區建設是一個重要標志，近年來，許多地區人為圈地造城，缺乏產業支撐、就業崗位、文化娛樂以及公共服務保障，城市聚集度不足，有城無業、有城無人，有城無市，形成“鬼城”。如北京的回龍觀，30萬人口的新城區里很少有就業崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。

實踐證明，產城分離，嚴重阻礙城市整體的發展和功能的優化。

二、產城融合發展的借鑒

（一）產城融合意義

所謂產城融合，是指產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，將產業功能、城市功能、生態功能融為一體，以達到產業、城市、人之間和諧的持續發展的模式。20世紀90年代開始，隨著產城分離的弊端日漸顯現，產城融合發展開始在一些地區嘗試。

（二）產城融合的成功做法

目前國內成功的產城融合發展范例有蘇州的工業園區、河北固安工業園區等。

蘇州工業園區在建設之初就把以人為本作為發展的重要條件，注重產業區和生活區以及商業區的配套，將產業新城和生活新城進行同步建設。借鑒新加坡成功經驗，園區創立了以鄰里中心為核心的新型社區管理與服務模式，不僅滿足了居民生活的基本物質需求，更成了市民“家”的延伸和社區交流活動中心，使“住在園區”成為現代都市人時尚生活的向往。

固安工業園區引入華夏幸福這樣的產業新城投資運營企業，參與園區規劃開發、建設和運營。初步形成了電子信息產業基地、現代裝備制造產業基地、汽車零部件產業基地三大產業基地以及城市核心區、生活配套區等五大功能區域，實現“產”與“城”的良性循環。

三、鄭蒲港新區產城融合的實踐探索

為了落實皖江承接產業轉移示范區國家戰略，推動一江兩岸協調發展，打造江海聯運樞紐中心和現代化新城區，實現皖江城市帶崛起的重要增長極的戰略目標，2012年1月，馬鞍山市以產城融合的理念設立鄭蒲港新區。

（一）科學編制規劃

鄭蒲港新區按照工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步發展要求，以“港城一體、產城一體、城鄉一體”發展思路科學編制規劃。

1.高標準編制規劃。鄭蒲港新區通過全球范圍的規劃招標，聘請編制蘇州工業園區的新加坡邦城公司，做23平方公里商住區控規和1平方公里核心區城市設計，以規劃集聚市場資源。

2.全域編制規劃。鄭蒲港新區在重點對起步區、控制區進行規劃的同時，對全域225平方公里實行總體規劃，構建1個主城區、2個中心鎮、12個新市鎮的城市空間結構布局，積極與省、市及和縣城區、江北集中區的規劃銜接，堅持不重復、不遺漏、無死角的原則，努力實現規劃全覆蓋，全域配套資源、全域統籌推進。

3.全面統籌規劃。鄭蒲港新區注重城市的功能合理配置，統籌設計城市布局、港區建設、土地開發、產業結構、交通、網絡和美好鄉村發展等30多項規劃，力求使各種規劃相互銜接、互融互通，確保規劃的超前性、統一性、科學性和可操作性。

4.嚴格執行規劃。鄭蒲港新區嚴格按照法律程序制定和發布規劃，堅持規劃的剛性原則，既立足于當前發展的需要，又預留未來發展階段的空間，循序推進，以促進新區的可持續發展。

（二）扎實高效推進項目建設

1.加快港口發展。鄭蒲港新區積極依托長江深水港優勢，打造綜合運輸、倉儲配送、物流服務、出口加工等港口物流鏈條，建設國家級物流進出口基地和臨港工業制造基地。目前，鄭蒲港“一區一港多口岸”平臺建設取得重大突破，一期項目三個兼靠2萬噸級船舶碼頭主體工程已完成開航運營；馬鞍山綜合保稅區獲國務院正式批復，目前全面開工建設；一類對外開放港口通過國務院驗收，獲交通運輸部公告對國際航行船舶開放，并獲得中國及世界海運貿易港口代碼；肉類指定口岸通過國家質檢總局驗收。

2.大力推進產城一體。第一，產業方面。圍繞智能制造、臨港物流、電子信息三大主導產業培育，建立中電集團產業園、成都置信產業園、御香苑冷鏈保稅物流加工園為主要載體的臨港產業集中區，引進瑞聲科技、奕智光電、桑尼光電、臺灣照明光電大陸總部基地等為代表的電子信息產業項目，引進以上海紫江、臺灣奈創科技石墨烯材料及應用產品項目、棟霖電氣、漢德空調等為代表的裝備制造和新材料產業項目，引進以華泰物流、中藝國際儲運、盛通合運物流等為代表的港口物流產業項目，引進以瑞泰冷鏈保稅物流、富園速凍食品出口加工項目、一輕集團汽水生產項目等為代表的冷鏈食品項目。第二，城市建設方面。以城市功能配套為抓手，推動文化、教育、體育等服務業發展。50平方公里起步區框架已經拉開，新修城鄉道路80公里，在建安置房、公租房83.9萬平方米，燃氣管網、供水管網、通信管網已全部鋪設完成。馬鞍山二中鄭蒲港校區、河海大學文天學院鄭蒲港校區、市婦聯幼兒園鄭蒲港分園、安徽師范大學附屬鄭蒲港分校、啟迪喬波冰雪世界、中影國際影城、置信假期四星級酒店、臺灣大潤發、水系景觀改造、企業高管公寓等“醫食住行、文教購娛”功能配套項目逐步完善。

3.堅持城鄉一體化發展。城鄉一體化發展，本質就是讓農民享受與城市居民一樣的基礎設施、社會保障和公共服務，實現生產方式和生活方式的城市化。為此，鄭蒲港新區一方面通過實施把城市的水、電、路、氣、訊、公交、污水處理等公共設施向農村延伸，把城市的為民辦事、就業、社保、醫保等公共保障向農村延伸，把城市的社會管理、社區服務等公共服務向農村延伸等途徑，使農民就地城鎮化。另一方面，積極推進美好鄉村建設，發展現代農業，成立現代農業投資公司，建設現代農業示范園，探索園區化、產業化、合作化、農場化的發展模式，以提高農民收入水平。

（三）積極推動社會治理創新

鄭蒲港新區積極轉變政府職能。堅持服務基層、服務群眾的理念，推進“村民公共服務工程”“天網地網工程”“社會保障接軌工程”“關愛群眾工程”等十項工程，建立區鎮村三級行政審批、民生服務、平安創建、社會關愛等扁平化管理體系，創新社會治理，保障社會公正、促進協調發展。鄭蒲港新區還注重培育社區服務組織，引導居民參加社會組織活動，豐富居民參加社會治理的內容和形式，依法保證居民對基層社會治理的知情權、參與權、決策權、監督權，充分發揮居民在基層社會治理中的主體作用。

（四）強化生產要素保障

鄭蒲港新區充分利用投資、財稅、金融、土地、對外開放等方面政策支持，創新體制機制，實現生產要素的聚集和優化配置。

1.創新集約用地。科學劃分城市的工業區、商住區、基礎建設及生態建設的功能用地。統一規劃、統一建設，嚴格實行分期供地，將最好的開發留到最后，不斷優化土地利用結構和利用效率，促進新區的可持續發展。

2.創新投融資機制。實行資產整合，成立港口投資建設公司、現代農業投資公司等7個融資平臺，建立“借、用、管、還”融資機制，不斷拓展融資渠道，通過多種形式利用政策資金、銀行貸款、社會資本、境外資本等，為新區基礎設施建設和產業發展募集資金。

3.創新人才引進機制。注重招才引智，引進南京大學在新區設立高新研究院，作為高科技轉化平臺，促進科技成果的產業化。建立科學合理、高效實用的人才培養機制，創造有利于成長成才的機會和條件，構筑各類人才集聚發展的新高地。

四、進一步促進鄭蒲港新區產城融合的建議

鄭蒲港新區成立以來，從無到有，不斷探索，創新發展，取得了巨大的成就，但也存在許多困難和問題。如：項目少，特別是產業項目開工不足，發展速度和品質有待提升；市場決定作用沒有充分發揮，人才、資金、產業、技術等生產要素聚集化程度不高；社會治理方面還存在體制性的障礙，綜合服務能力有待改善等等。為了更好地促進鄭蒲港新區產城融合發展，實現馬鞍山一江兩岸發展的戰略目標，筆者在調研的基礎上，提出以下建議。

（一）加強基礎設施建設，提高新區品質

加快沿江高速、沿江鐵路、過江隧道、港口建設，構建高效、便捷、通暢、安全的交通網絡，形成南北貫通、東西相連、通江達海的綜合交通樞紐。不斷優化園區內各類基礎設施的規劃布局，完善區內供排水、電力、道路、天然氣、通訊等基礎配套設施，加強居民住宅區、娛樂設施、購物場所、金融網點、學校、醫院、公交站點等配套功能建設。抓好生態建設和環境保護，大力搞好新區的綠化亮化美化，搞好生產、生活區域的環境衛生，積極構建以社區鄰里為核心的“15分鐘生活圈”，提高新區的生產和生活品質。

（二）優化發展環境，提供優質服務

鄭蒲港新區要不斷優化發展環境，提高服務水平，建立公平競爭、規范有序的市場體系，充分發揮市場的決定性作用。一是全面推行政務公開、辦事公開，加強機關效能建設，強化效率意識，規范行政執法，營造統一、完善、透明的政務環境。二是建立政府公共服務管理平臺，強化投資審批、安全、環保、金融、人才、信息、社會治安等服務體系建設，促進新區各項審批職能封閉運行，為項目建設和企業生產提供高效、便捷、全套的服務。三是完善產權保護制度，發展非公有制經濟，扶持中小企業發展，構建公平競爭的法制環境，切實保護創業者、投資者的合法權益。四是深化機構改革，理順管理體制，明確界定新區管理機構與當地政府的行政隸屬關系、機構設置和職責權限，制定、修改、完善配套法規和政府相關政策，全面推進社會治安綜合治理及平安新區建設工作，努力營造和諧穩定的治安環境。

（三）創新體制機制，加速生產集聚

鄭蒲港新區要不斷創新體制機制，努力實現生產、貿易、金融、人才、科技等資源的集聚，形成“發展極”，發揮生產力資源最大效益。

1.加快產業集聚，形成產業集群。從實際出發，依托港口資源優勢，立足錯位發展，把發揮區域特色與提升產業優勢統一起來，著力承接有利于促進產業優勢提升的項目。加快引進一批符合新區產業規劃且產業層次高、投資規模大、帶動能力強的大項目、好項目，盡可能地占據產業價值鏈分工的高端環節，以此為核心，延伸其上、下游產業鏈，并大力發展相關服務業，促進形成一批相互配套、關聯度大、輻射面廣、集約化程度高的優勢產業集群，增強地區產業競爭力和市場話語權，提高土地投入與產出比率和稅收貢獻率。

2.拓寬融資渠道，加快資本集聚。重視重大項目的編制、規劃和儲備，努力提出一些具有科學性、前瞻性、可操作性的，具有帶動力的重大項目，隨時爭取國家項目投資。加強地區信用體系建設，不斷深化完善投融資管理體制，構建融資平臺，完善融資擔保、行業擔保等擔保機制。吸引金融機構設置金融網點，融洽銀企關系，減少貸款風險，激發銀行貸款和民間資本投資熱情。大力發展風險投資，建立多元化風險投資體系，培育上市后備資源，推進資產重組，鼓勵企業在資本市場直接融資。

3.重視人才的培養和引進，形成人力資源集聚。要根據園區發展的需要，制定各類人才系統培養和培訓規劃，重點加強對園區管理人員、企業家以及企業管理、投融資、市場開拓等方面的專門人才進行培養和培訓。創設公開、平等、競爭、擇優的選人用人機制，把科技人員的貢獻與利益分配結合起來，形成全社會關心人才、重視人才、愛護人才的良好氛圍，最大限度地發揮人才的重要作用。制定優惠政策，加快人才合理流動，在吸引一批德才兼備的人才前來創業的同時，鼓勵創新人才通過兼職、定期服務、技術開發、項目引進、技術入股、科技咨詢等方式，提供智力服務。加快農村土地確權和戶籍制度改革，加大對農民的培訓力度，鼓勵農民和外來人員在新區安居、務工和創業，形成人口集聚。

4.發展技術市場，提升科技承載和孵化能力。按照市場經濟規律引導技術市場發展，充分發揮技術市場功能，促進技術市場對地區創新驅動發展戰略的支撐作用。健全技術轉移機制，建立技術轉移的平臺，在加強高校、科研院所、技術轉移服務機構之間銜接與協作的同時，更多地吸引企業參與到技術轉移體系中。打造科技企業孵化器，激勵發明創新，培養高新技術企業和企業家，形成技術聚集的高地。

（四）推進區域合作，擴大對外開放

鄭蒲港新區充分發揮沿邊、濱江、臨港的區位優勢，加強與長三角地區特別是周邊城市的區域經濟合作，擴大對外開放范圍。一是立足地區特點和比較優勢，加強市場機制建設，發揮市場配置資源的決定作用，全面融入統一的長三角產業分工體系、市場體系和綜合交通體系。二是融入南京都市圈，把南京作為引進資金、技術、人才、產業基地和面向世界的平臺。三是融入合肥經濟圈，加快推進港口及其物流園區等項目建設，著力打造合肥經濟圈承接產業轉移先行區、通江達海的門戶。四是積極尋求與蕪湖、江北集中區、和縣城區以及馬鞍山江南區縣的一體化發展，打破行政區劃的界限和障礙，建立健全地區協作機制，開展多形式、多層次、多領域的合作，實現跨江聯動，兩岸協調，發揮區域經濟的集群效應。五是抓住國家規劃發展長江經濟帶的機遇，完善港務體系建設，實現海關、海事、邊防、國檢等部門聯合辦公，完善與周邊港口及長江經濟帶各港口聯合與協調機制，加強通關一體化建設，促進就地通關的高效、規范和便捷。全面復制上海自貿區成功經驗，在成功申報馬鞍山綜合保稅區基礎上，啟動皖江自貿區論證和申報工作。

（五）加快信息化發展，建設智慧新區

鄭蒲港新區作為后發地區，必須站在當今科技發展最高端和城市發展的最新理念，加快信息化發展，建設智慧新區。一是大力推進園區信息基礎設施優化、開發管理精細化、功能服務專業化和產業發展智能化，發展物聯網、云計算、移動互聯和大數據等新產業形態和新發展模式。二是提供廣泛的網絡服務，建立地區統一的政府社會管理服務體系和具有現代服務特征的電子商務服務體系，將公用事業系統、社會保障系統和金融支付系統等各行業融合互通，并努力拓展與周邊城市的互聯互通，實現信息化與城市化的高度融合，促進新區的經濟轉型、產業升級、城市提升和居民生活品質的提高。

（六）重視生態文明，建設美麗新區

鄭蒲港新區在發展中要樹立尊重自然、順應自然和保護自然的理念，積極構建生態制度體系，完善環境基礎設施配套體系，設置生態走廊和生態空間。重視村莊的綠化、亮化和美化，重視地區文化的保存和傳承。引導和發展綠色、環保、低碳產業，嚴禁污染環境、嚴重消耗資源的企業入住，實現人口、產業、港口、城市發展與自然的和諧共生。