化壓力為動力 推動國企改革

文/周麗莎 編輯/王亞亞

我國要認清競爭中性制度的“雙刃劍”屬性，一方面，要倡導回歸多邊體系，防止區域主義的濫用；另一方面，也應以競爭中性制度為契機，推動國有企業深化改革。

“競爭中性”是近年國內學界興起的熱詞，多用于中國企業海外投資遭遇國家安全審查以及國內塑造公平競爭環境等語境。國有企業的競爭規制是通過進行國有企業的內部治理和競爭中性的實施來實現的。競爭中性制度的構建，既符合我國經濟發展形勢以及全面深化改革的目標和要求，也是探索國有經濟與民營經濟共謀發展道路的重點所在，更是今后我國經濟結構轉型、實現經濟騰飛的關鍵所在。

對不同國家政策實踐的比較分析

競爭中性概念被提出后，很快被發達市場經濟國家接受。2005年，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）發布的《OECD國有企業指引》，就體現了競爭中性的內涵。此后的2009—2012年間，OECD連續發布了多項關于競爭中性的工作報告或專著，逐步使競爭中性成為OECD國家通行的技術性規范。OECD還向其成員國推薦《國有企業治理結構指南》（下稱《指南》），以期通過企業治理和結構改革消除不公平競爭。OECD認為，《指南》倡導的“公平競爭環境”與競爭中性完全吻合。2012年，OECD發布《競爭中性：保持公共部門和私人部門的公平競爭》，首次確認了競爭中性的8個標準：簡化國有企業經營形式、成本確認、商業回報率、厘清公共服務義務、稅收中性、監管中性、債務和補貼中性、政府采購中性等。OECD 之所以在發達國家推動下，進行競爭中性的研究及規則制定，主要是出于保護成員國企業在全球的競爭力。

從不同國家國有企業的發展狀況看，各國的競爭中性制度各不相同，因此在借鑒國外競爭中性制度時，應當有所取舍，且應當守住底線。澳大利亞的競爭中性政策在聯邦、州、領地等不同范圍內實施，在消除國有企業以所有權關系獲取的競爭優勢來敦促其通過自身革新來提高競爭力的同時，還注重營造公平的競爭環境。歐盟一方面將競爭中性政策融入其競爭法中，以法律手段來規制市場競爭者的經營行為；另一方面，則積極在雙邊區域以及國際組織等各層面推進競爭中性。美國的競爭中性制度更具貿易保護主義的色彩——借“競爭中性”名義對外國企業進行限制，以應對其國內經濟發展的疲軟；同時，其還將競爭中性范圍擴大到有政府背景的商業企業，而不只是限于傳統的國有企業。

競爭中性是把“雙刃劍”

“競爭中性”本是一個國家的內部政策，但近年來，隨著包括中國在內的一部分國家的國有企業的競爭力逐漸增強，美歐等發達國家開始推動“競爭中性”規則的發展，力圖將其由國內或區域規則提升至國際規則領域，以約束其他國家國有企業的競爭力。我國要認清競爭中性制度的“雙刃劍”屬性，一方面，要倡導回歸多邊體系，防止區域主義的濫用；另一方面，也應以競爭中性制度為契機，推動國有企業深化改革。

理性認識競爭中性制度對我國在國際貿易中的不利影響

中國國有企業“走出去”遇到的最主要的“競爭中性”問題，是能否將所有國有企業視為屬于同一集團，進而被視為是同一個經營者。對此，歐美目前并沒有明確其政策意見，但在具體反壟斷執法中，已出現將中國所有國有企業，特別是對屬于同一國資委管轄的國有企業視為一體的趨勢。這方面最具有代表性的就是歐盟。歐盟在審查涉及中國中央企業的反壟斷案件時，特別是在經營者集中反壟斷審查過程中，會要求中國企業提供所有同行業中央企業的相關材料，但是否將其視為一體，過去一直沒有明確意見，只是在審查結論中表示，“即使所有中央企業為同一個經營者，也不會損害競爭”。但在2016年中國廣核集團有限公司與法國電力公司（EDF）成立合營企業案時，歐盟明確表示，中廣核與其他中央企業受中國國務院國資委的控制，不應視為享有獨立的決定權，因而應被視為同一個經營者。歐盟在該案件上的這一突破，至少表明其可能認為屬于同一個國資委控制的中國國有企業，不屬競爭對手而是同一個經營者。這與中國歷來強調國有企業獨立自主、自負盈虧的法律地位完全不同，將會影響國有企業“走出去”。

鑒此，中國國有企業今后對外投資時將面臨更嚴格的經營者集中反壟斷審查。首先，無論是歐盟的營業額標準還是美國的交易額標準，因為核算基數的擴大，涉及國有企業的集中行為更容易達到申報標準；其次，國有企業需要提交更多的申報材料，不僅包括自己的材料，還需要準備屬于同一個國資委管轄的其他國有企業的資料；此外，由于核算基數擴大導致企業的市場份額提高、市場力量增強，涉及中國國有企業的集中更容易被執法機構認為有競爭問題。唯一利好的是，屬于同一個國資委控制的國有企業之間的交易，可能會因此被認為控制權沒有發生變化而不屬于反壟斷法意義上的經營者跨國經營集中，即使達到了營業額或交易額標準也不需要申報。但是，現階段歐盟等國家和地區在國有企業是否屬于同一集團、是否是同一個經營者方面政策的模糊性，將導致對中國不同國有企業間的合并。這不僅中國的國有企業極易達到該國家和地區的申報標準而需要申報，而且還需要提交大量關于其他國有企業的材料，承擔了額外的申報負擔。

再者，中國國有企業的經營行為可能面臨更嚴厲的反壟斷監管。由于將所有屬于同一國資委監管的國有企業視為同一集團，一部分相互競爭的中國國有企業很可能其市場力量會被累計，從而會誘發以下幾個問題：一是這部分企業的“集團”很可能因累計市場份額高、市場力量大而被視為在某個市場具有市場支配地位，而個別企業所從事的一些正常的市場經營行為，則可能因此被視為“集團”濫用市場支配地位行為；二是個別企業從事的壟斷協議行為，很可能被推定為是這部分企業“集團”參加的壟斷協議行為；三是在計算濫用市場支配地位或壟斷協議罰款時，罰款基數將是“集團”企業的相關營業額，罰款金額將因此大幅提高。唯一利好的是，因為一部分國有企業被視為同一“集團”，這部分企業之間的協議或協同行為將可能不被認為是壟斷協議。

倡導回歸多邊合作體系，防止區域孤立主義的濫用

在國際層面，中國可以倡導回歸多邊合作體系。實踐證明，只有多邊主義才能給全世界帶來公平的利益。特別是對于擁有較小實力的國家而言，多邊主義意味著更多的話語權和更多的權利。如果全球經濟規則受區域孤立主義裹挾，公平這一國際經貿治理體系最重要的價值追求將會喪失。

當然，回歸多邊體系應建立在改革多邊體系議程和程序的基礎上。比如，中國可以推動新的多哈談判議程，或者盡快啟動新的 WTO 談判。新的談判應當對《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》（TTIP）等美歐主導的區域貿易協定中沒有涉及的方面（包括競爭中性）進行深入討論，并對TPP和TTIP涉及的領域在 WTO 談判中提出相應的措施。只有在多邊體系下，中國才能夠聯合諸多發展中經濟體，化解“制度非中性”可能帶來的不利影響，提出符合絕大多數國家需求的相關主張。

即便要在國際或區域層面推行競爭中性制度，出于“實質公平”的考慮，也應該允許發展中經濟體享有“保留”或“豁免”實施競爭中性的空間。這是因為，對于發展中經濟體而言，一方面，只有通過提高本國產業競爭力，更好地融入“全球價值鏈”，才能分享全球化的惠益；另一方面，在一個全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，發展中經濟體實際上很難與發達經濟體實現真正意義上的公平競爭。因此，要改善發展中經濟體在國際競爭中的不利地位，就必須開放區域或雙邊自由貿易協定加以限制的國內政策空間，賦予其為發展本國產業、提高本國競爭力、對跨國企業在本國的市場力量進行限制而實施相關產業政策和競爭政策的能力，其中也包括靈活制定和運用競爭中性制度的能力。簡而言之，競爭中性制度的設計，首先應該是一個國內改革措施，而不適合在國際或區域層面“一刀切”地適用同樣的規則。

變壓力為動力，推動國企深化改革

從現階段看，競爭中性制度雖然在國際上對我國參與國際競爭會產生不少局限，但是不能否認該制度對我國在十三五時期的經濟體制改革，特別是國資國企改革具有推動作用。因此，我國應秉持學習的態度去批判性地接受其中對經濟發展有益的規則。靠國家單方面全力扶持國有企業“走出去”的時代已經過去了，更多的是應推動國有企業按照市場化的思路主要依靠自身的實力“走出去”。為此，應該以國際上推行競爭中性制度為契機，變壓力為動力，推動國有企業深化改革，以實現國有企業到 2020 年形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度和市場化經營機制的改革目標。

以競爭中性原則深化國有企業改革

我國當前經濟發展改革階段，應當逐步確立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位，充分發揮競爭促進經濟持續健康發展的作用。競爭是市場經濟的本質和精髓，要通過大力推行競爭政策，促進國企同其他所有制企業同臺競爭，實現優勝劣汰，優化資源配置，提高經濟效率。

一是推行國有企業公司制改革。2015年9月13日，中共中央、國務院在《關于深化國有企業改革的指導意見》中提出，要“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權的多元化，大力推動國有企業改制上市”。2016 年 12 月，中央工作會議也明確指出，“深化國企國資改革，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制”。2017年3月，李克強總理在《政府工作報告》中強調，“今年要基本完成公司制改革”。公司制改革將成為今后國有企業改革的重點方向和主要內容。

由于《中華人民共和國全民所有制企業法》（下稱《企業法》）是在1988 年通過的，而《中華人民共和國公司法》（下稱《公司法》）則是在1993 年通過的，因此，1994 年以前的國有企業，都是按照《企業法》注冊的?！镀髽I法》是以全民所有制經濟為基礎而確立的，所確立的企業組織形式是以“工廠制”為主，其中的全民所有制企業對財產只享有經營權；而《公司法》則是以“公司制”為主所確立的組織形式，突出了明晰的產權關系，確立了法人的財產權。理論上，《公司法》比《企業法》更有利于建立現代企業制度。完善現代企業制度，提高管理水平，是適應現代市場激烈競爭的需要，因此企業必須完善法人治理結構，促進其管理水平的提高。尤其是在改制后，國有企業要改變以往大而不精的局面，充分發揮好股東會、董事會、經理層和監事會的作用，利用自己的優勢，強化管理，不斷提升核心競爭力，促進企業的可持續發展，保證國有資產的安全性和完整性。此外，公司制改革，也有利于明確各層級的管理職能，厘清管理界線，從而加快企業職能優化和部門整合，精干機構和人員。

在國際經濟一體化的格局下，世界市場的競爭空前激烈，國際大公司強強聯合，重組、兼并的浪潮風起云涌。面對來自國際市場更直接、更激烈的競爭和前所未有的挑戰，國有企業通過改制，有利于突出主營業務，為加快發展創造有利條件；同時，通過建立符合國際規范的法人治理結構，設計符合國際慣例的管理架構，采用國際通用的會計準則和管理信息系統，特別是建立以業績為基礎的考核體制和激勵機制，還可以大大增強國有企業的盈利能力、市場競爭能力和抵御風險的能力。

二是發展混合所有制改革應符合競爭中性。中國改革開放40年的發展實踐證明，只要公有制經濟，不要非公有制經濟和混合所有制經濟，經濟發展將缺乏效率；而徹底市場化，完全由非公有制經濟主導，則由于市場配置的時滯性，會帶來資源配置的扭曲，也背離了中國國情和發展規律，會出現發展不當、不公平等問題。因此，只有通過發展混合所有制經濟，同等保護公有產權和私有產權，才能實現經濟持續健康的發展。

相關部門應借鑒競爭中性原則來發展混合所有制經濟。發展混合所有制經濟有利于國有經濟和民營經濟，既不是“國進民退”，也不是“國企私有化”，而是共同發展。國有資本入股民企，特別是當民企面臨流動性困難時，國有資本可以通過收購幫助其渡過難關；在民營企業經營狀況轉好之后，國有資本可以退出。民營資本入股國企，需要考慮國有資本保值增值的問題。保值增值并不是一定要有絕對利潤，而是在市場競爭中實現國有資本的優化配置。對于一些競爭性業務，可以實現民營控股。當前，一些重要領域已逐步面向社會資本開放，包括電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工在內的重點行業的混改，已是風生水起，為非公經濟的發展提供了更大的空間。相信，隨著《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》等文件的出臺和構建新型政商關系等新思想的提出，將進一步激發民間投資的熱情。

在推進混合所有制改革中，要重視競爭中性，競爭中性指的是競爭主體在市場競爭中擁有同樣的條件和地位，即國有企業和民營企業在產權保護、行業準入、銀行貸款、上市融資、產業政策支持、創新政策支持、政府監管等方面都享有一樣的待遇，以保證各種所有制經濟能依法平等使用生產要素，公開、公正、公平地參與市場競爭，享受同等的法律保護，接受同樣的法規監管。

當今的國際市場，已由單個企業競爭轉向整個產業鏈和價值鏈的競爭，應突破國有經濟和民營經濟相互對立的誤區，形成共贏思維，更多地從產業布局和規?？紤]其區別：國有企業多處于產業鏈上游，應側重于在基礎產業和重型制造業等領域發揮作用，特別是要發揮國有大企業在產業價值鏈條的重要帶動作用，通過提供平臺、整合資源、創新商業模式，來促進產業的快速發展；民營企業主要分布在服務業、制造業等一般競爭性領域，提供的是制造業產品特別是最終消費品，可以為國企的改革發展提供有效的競爭環境、市場需求和分工協作。兩者的相互補充發展，有利于拓展可持續增長的利潤空間。應通過推進競爭中性原則，為國有企業和民營企業提供公平競爭的環境，在政治、經濟、社會等層面形成合力，實現多種所有制經濟的共同發展。