建立授權經營體制

文=李 錦

以國資改革為主，重點改革授權經營體制，是找準癥結，牽住了改革的“牛鼻子”，將收到一子落地全盤活的效果。

黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。改革國有資本授權經營體制被擺在核心位置。

2017年末中央經濟工作會議提出要以管資本為主來完善國資管理機構與體制，實質是以管資本改革國有資本授權經營體制為中心，進一步放權、授權，使得所有權與經營權進一步分開。授權經營體制是2018年國資改革的重中之重，落腳點是一個長久的“體制”，而不是一種行為或一時的工作。長期來，國企改革受國資改革拖累，政府與國資委是改革主體，企業是執行主體，企業經常不能決定自己改革的命運。現在，以國資改革為主，重點改革授權經營體制，是找準癥結，牽住了改革的“牛鼻子”，將收到一子落地全盤活的效果。今年是改革開放40年，十一屆三中全會提出“給企業自主權”，現在回歸改革的“初心”，也是對40年改革交上的一個答卷。

建立授權經營體制的前世今生

以管資本為主來完善國資管理機構與體制，實質是以改革國有資本授權經營體制為中心，國家將國有資本的出資人權利給予國有資本運營公司，并由企業自主經營，從而形成權利和義務的法律規范，推動經營體制的改革和完善。

長期來，經營性國有資產的運營效果為何總是不理想？根源在于所有權與經營權沒有分開，因此，要提高國有資產的運作效率，治本之策還是合理界定產權，使得所有權與經營權分開。然而如何將國有經濟這一“公有制”在本質不變的情況下達到經營權清晰界定之目的，對現有的改革確實是個挑戰。

自新中國成立以來，我們一直在積極探索有效的國有資產經營方式，改革開放后，由“國營”變為“國有”，目的是放開搞活經營。1992年國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委和國務院經貿辦聯合下發的《國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法》對授權經營定義為:“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢”。這時候說的是緊密層、核心層的問題。黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出授權經營的概念，基本認同了授權經營管理體制：要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。這時候，已經明確所有權與經營權的概念了。接著，法律和政策層面的依據出現了，中國《公司法》第72條規定，“經營管理制度健全、經營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”2003年5月頒布的《國資監管條例》第28條規定，國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。

黨的十六大以來，中國建立起了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制，國有資產出資人制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規模、國有企業利潤水平、競爭能力得到了較大提升。同時，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在。但是，由于國有資產授權經營體制改革不到位，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象，行政性干預比較多，甚至穿透到二級、三級公司；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

從中國各地實際情況看，存在大量的由省政府首腦兼任國資機構主任的情形。如有幾個省國有資產管理委員會主任由省長、副省長與省府秘書長兼任，企業的授權經營合同由省長和被授權經營公司簽訂，這種情形在中國很多地方都存在。這種做法從根本上背離了國資體制改革的目標。因為政府主要承擔的是社會管理職能，而國資部門承擔的是國有資產保值增值職能，政府多元化的職能與國資部門的單一目標模式在實踐中必定存在沖突。同時，政府首腦擔任國資委主任也必定會存在使政府的社會職能代替國資運營的社會目標的可能，因此，在這種制度的安排下是很難實現政企、政資徹底分離的。

“監管機構—投資運營機構—企業”的三層架構出現

黨的十八屆三中全會決定明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。以前是管人、管事、管資產，提出以管資本為主，但是“不管什么”這個“牛鼻子”并沒有抓住。當前，經營性國有資產主要采取的是兩級制授權經營方式。國資委等履行出資人職責的機構，按照一定方式直接管理國有企業，二者間沒有中間層。黨的十八屆三中全會提出，履行出資人職責的機構和國有企業間設立國有資產投資運營公司，由國有資產投資運營公司代表國有資產出資人對子公司行使股東享有的權利。這種三級制授權經營方式模式，無疑是種創新。但是這種三級制授權經營方式一直在試點之中。無論理論上還是實踐中，都需要探索。

兩級制下，出資人代表按一定方式直接管理國有企業，沒有中間層，極易導致政府行政權干預企業經營權，政企不分。國有資產的監管和營運合一，不但造成國有資產營運效率低下，而且難以從制度上根本避免損公肥私、以權謀私等腐敗行為。兩級制從本質上說仍然注重國家對企業的直接控制。政府既是社會經濟的管理者，同時又是國有資產所有權的代表者，是社會管理和國有資產管理的雙重主體，這使得政府很難給自己一個清晰的定位，而且國有企業出資人的職能有幾個不同部門分別行使，國有資產授權經營公司缺少獨立支配國有資產的權利，難以真正行使國有資產收益、處置和重大決策決定權等。

三級制下，亦即目前設計的國資監管機構（主要是國資委）—國有資產運營機構—生產經營企業的三層架構體系。但三級授權經營體制更多的是一個建立現代企業制度的過渡措施，而不是目標體制。因此，需要減少相應的中間層次，讓國有控股公司的作用真正發揮起來。只有改革國有資本授權經營體制，使得體制建立起來，這才是抓住了“牛鼻子”。

完善授權經營制度是當前國企改革的重要著力點，是完善企業法人治理結構的應有之義，是保證所有權與經營權分開落實到位，實現制度設計目標的關鍵。2016年8月，國資委曾經有一個向管資本轉型的實施方案，下放或取消43項權利。今年中央經濟工作會議要求更高，改革也更加深刻了，是建立授權經營體制，不是從數量與程度上，而是從體制與機制上解決問題。

關鍵是把經營權交給企業

改革國有資本授權經營體制，是2018年國資改革的重中之重。改革國有資本授權經營體制，應當做什么，要有明確而清晰的標準。

首先是明確“兩個授權”，分清“所有權與經營權”關系。十九大報告提出的是授權經營體制，而不是所有權范圍。所有權與經營權限與資產處置權限必須分清。一是超出正常經營規模，需要擴張企業資產總量的權限。如重大項目上馬、大宗貨幣資本借貸、企業固定資產抵押等，屬于所有權，而不是經營權，經營者有建議權，但不應授予決定權。對外經營性資產運作，主營業務之外的資產運作，如對外的大宗投資項目，對外資產擔保，大宗貨幣資本的外借等，均不在授權之列。在被授權企業內部，涉大宗固定資產的處置，企業品牌、商標、商譽等無形資產的處置權，均非經營權限。而對經營權，經營者資產處置的授權，在日常生產經營中，以維持和擴大正常經營為目的的資產處置情況經常發生，若事事報批，則勢必影響經營成本與效率，不利于企業的經營行為。有必要充分授予經營者部分出資人權利，以利完成企業保值增值任務。

其次，建好被授權主體，建好國有資產投資運營公司。改組組建國有資本投資、運營公司是此輪國企改革中的一大亮點，這意味著今后國有資產監管機構的指令主要通過國有資本投資、運營公司這一平臺，通過規范的法人治理結構，以“市場化”的方式往下層層傳導，規避政府對市場的直接干預，真正實現政企分開。兩類新公司“橫空出世”，就好比在政府和企業之間切了一刀，今后國資監管機構以監為主，兩類公司以管為主，企業本身經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。

第三，科學界定授權界限，防止國有資產流失。設定“經營權”的授權權限，出發點是防止國有資產的瀆職性流失與經營性流失以及“混合型”流失。所謂瀆職性流失主要是指不負責任、濫用授權、重大決策失誤、截留國資收益造成的資產流失。所謂經營性流失是指因經營管理不善，導致企業嚴重虧損的資產流失。“混合型流失”則是兩者兼而有之。這3種流失在主觀動機上雖有區別，但在現實生活中，既是企業經營不力的客觀結果，也是授權界限不清的具體表現。有些企業在報表有利潤的情況下將企業虧得一干二凈等突出問題，都與授權經營權限界定不科學有直接關系。

第四，明確授權經營的落腳點是經營者，讓經營者獨立經營。授權經營有兩個層次，在組織層次是三層框架，在執行層次具體來講，是在監管層與企業之間切一刀，再在董事長與總經理間切一刀，使得所有權與經營權真正分開。授權監管是政府對國資委的“出資人”身份授權，而授權經營是國資委對“經理人”的經營授權。通俗地講，前者是東家，后者是掌柜。在現實條件下，國資委與國有企業雖是同質的管理與經濟組織，都是“公家人”，而擔負的卻是不同的職能，特別是隨著職業經理人隊伍的出現與擴大，經營者的市場化選擇將趨向主流。目前，這種經營者主要靠任命指派的做法將逐步縮小比例以至淡出。由此，經營者與國有企業除契約關系之外的千絲萬縷聯系，都將被完全切斷。“掌柜”的身份將更加純粹，委托－代理關系中的契約性質更加突出，“東家”與“掌柜”之間的市場化雙向選擇，將成為“東掌”關系的核心。因此，必須進一步在國有資產出資人與經營者雙方強化“兩個授權”觀念，為“兩權分離”、“兩權分立”建立堅實的微觀基礎。

第五，國資監管部門加大監控力度，對資產處置的有限授權，必須施以嚴格具體的監控。能否監控到位，也是決定資產處置授權與否和授權大小的關鍵因素。必須進一步加強資產監控的有效手段，通過計算機聯網、數據總控等方式，隨時了解企業運營狀況。力爭做到監管行為與企業經營行為同步。各級國資委應建立國有企業巡查制度，組織專職巡視人員深入企業了解經營情況，有效控制，大力改變收文件、發文件的“文牘主義”管理和只重聽匯報、發指示的“會議型”領導方式。只有更多地深入企業才能發現具體問題，總結經驗教訓，將糾錯功能前移，從而增強國資委出資人身份的權威性、監管職責的嚴肅性和促進國有資產保值增值的真實有效。

以國資改革帶動國企改革

管資本為主、改革國有資本授權經營體制的目的是激發各類市場主體活力。這場國有資本授權經營體制的改革，實際上是實施國有資產授權經營，是目前國有企業改革的中心環節，對國資委、國有資產投資經營公司、企業三層框架的整體改造，呈現在我們面前的是一場以國資改革帶動國企改革的新局面。改革將從國資委、國有資本投資運營公司與企業三個層次展開。

對于國資委而言，重點解決“授得下與管得好”的問題。政府作為出資人只委派被授權企業的董事、監事和決定被授權企業本身的重大問題，如合并、分立、重組等，不干預被授權企業的經營，不干預被授權企業對于公司行使股東權。授權者——政府要加強對被授權企業的考核監督，建立考核監督體系。按照權責明確、監管高效、規范透明的要求，推進國有資產監管機構職能和監管方式轉變。該放的依法放開，切實增強企業活力，提高國有資本運營效率；該管的科學管好，嚴格防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。加強對企業集團的整體監管，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于國有資本投資、運營公司，由其依法依規決策。在當前，穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。

對國有資本投資、運營公司而言，重點解決“接得住、放得下與管得好”的問題。被授權公司對授權者，要有健全的資產管理、股權代表管理、全面預算管理、審計監督管理制度。國有資本投資、運營公司主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立。目前，中糧集團、國新、國投等中央企業正在試點改建改組。國有資產監管機構按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權的內容、范圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。當然，國有資本投資、運營公司也有“放得下”的問題，如果被授權后抱著權力不放，就變成“二政府”了，收不到所有權與經營權分開的效果。

對于企業而言，重點解決“接得住與經營好”的問題。授權的目的是確保國有企業依法自主經營，激發企業活力、創新力和內生動力。企業的經營管理，由自己做主，包括經營性改革也不必等上級批準，各項改革會有明顯的推進。因為實施授權經營制度的主體是企業，特別是地方國企在改革與市場中的位置更基礎、更前沿、更具陣地性。而國有資產監管部門設定的資產監管目標又不能自我實現，而是對象性實現，維護所有者權益也罷，實現國有資產保值增值也罷，都要通過其監管對象——國有企業的有效經營來落實。企業才是國有資產保值增值的實在承擔者。所以，各項改革舉措不論直接的間接的、治本的治標的，都應圍繞以質量第一、效益優先的“授權經營”這一主題來展開，通過完善授權經營制度——這種制度的本質是創效增值的動力結構也是體制，來解決好國有企業難以充分走向市場和效益低下這一最大難題。少數企業“當媳婦”當慣了，沒有“婆婆”管了，可能思維上、行為上還不適應，也有個自我改革問題。

目前需要探索的是，改革滯后，不僅在于上面不肯授權問題，還在于中間不會接權問題。設立投資經營公司其目的就是要在政府和企業之間設置隔離層，避免政府對企業的直接干預。但在實踐中，從投資經營公司的組建途徑來看，相當一部分投資經營公司是由政府專業經濟管理部門、行業性公司通過改制設立的，這些投資經營公司將自己看成是政府機構的延伸，行政管理色彩沒有根除，還是像以前主管部門那樣干預其控股子公司的經營活動，其營運資本的能力肯定也得不到提高。這正是當前改革授權經營體制的難點。

改革授權經營體制是一項具有探索性、創新性的工作，涉及改組組建國有資本投資運營公司、國資監管體制、資本運營機制、企業內部市場改革等多方面的目標和任務。按照試點先行、總結經驗、逐步推開的步驟，采取新設和改組兩種方式建立國有資本投資、運營公司。通過試點，有助于查找和發現問題，探索可復制推廣的經驗，會加快完善有關法律法規，推進政府職能轉變，落實相關配套政策,使得改革授權經營體制收到明顯成效。