關于構建自然人納稅信用體系的研究

◎文/陳 娟

一、構建自然人納稅信用體系的必要性

（一）是加強稅收征管、提高納稅遵從的需要

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”、“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法并適時推進改革”，為我國今后直接稅的改革指明了方向。直接稅的改革，無不關系到自然人的稅收，完善的自然人稅收征管制度是稅制改革的必備條件。因此，在《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中，明確提出要建立自然人稅收管理體系。構建自然人稅收管理體系，其前提是要建立完善的自然人納稅信用體系。構建自然人納稅信用體系，對自然人的納稅信用進行評價，能夠對其進行激勵或懲戒，解決自然人稅收征管中面臨的納稅人數量多、流動性大、納稅遵從度低等難題，從而保障稅制改革順利實施。

構建自然人納稅信用體系，納稅信用評價主體的范圍擴展至企業的法人、股東、財務負責人等人群及會計師事務所、稅務師事務所等中介機構的從業人員，此類人群不僅自身的納稅情況將會被給予信用評價，其所在企業的納稅情況或從事的中介服務的誠信情況，也將被納入其本人信用評價的范圍。由此，基于上述人群的影響力，自然人納稅信用的效應將會被放大，不僅會提高自身依法納稅的意識，而且會提升法人納稅人的納稅遵從度，督促中介機構誠信服務，促進誠信納稅的社會環境的建立。

（二）是加強社會信用體系建設的需要

黨的十八屆三中全會提出了 “建立健全社會征信體系。褒揚誠信，懲戒失信”的總體部署，為我國建設完善健康的社會信用體系提出了要求也指明了方向。國務院總理李克強強調，加快社會信用體系建設，推進政府信息共享，推動建立自然人、法人統一代碼，對違背市場競爭規則和侵害消費者權益的企業建立黑名單制度，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。

為加快我國建設社會信用體系建設，國務院先后頒布了 《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》和《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》兩個文件，2016年國務院辦公廳下發 《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》，標志著我國個人誠信體系的建設已經在積極發展的進程中。

納稅信用是社會信用體系的重要組成部分，《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》 明確指出，要加強工商、稅務等重點領域的信用記錄建設，完善行業信用記錄和從業人員信用檔案。隨著稅收征管水平的提高及稅收信息化的建設與發展，稅務機關掌握納稅人誠信納稅方面的重要信息，覆蓋面廣，信息全，全面建立納稅人信用記錄，將自然人納稅信用涵蓋其中，納入統一的信用信息共享交換平臺，依法向社會公開，與相關部門實行聯合懲戒，能夠促進個人誠信體系建設，充分發揮納稅信用在社會信用體系中的基礎性作用，為增強國家治理能力提供有力支撐。

二、構建自然人納稅信用體系的相關配套制度

構建完善的自然人納稅信用體系，需要國家、社會、稅務機關建立完善的配套制度與之并行。

（一）加快信用法制建設

近年來，我國信用建設工作取得了一定的成效，不同行業的信用建設正在如火如荼的開展，人們的誠信意識也在逐漸加強。但是，社會信用領域立法缺失，成為制約社會信用系統化建設的一個瓶頸。國家關于規范社會信用的幾個規定 （國發〔2014〕21 號、國發〔2016〕33號、國辦發〔2016〕98 號）均為規范性文件，立法層級過低。在稅收領域，稅務總局于2014年7月重新設計出臺了 《納稅信用管理辦法 （試行）》和《納稅信用評價指標和評價方式（試行）》，實現了納稅信用評價指標、評價方式和工作流程的全國統一，但同樣存在立法層級過低的問題。

在社會信用的法律關系中，一方是信用的評價方和發布方，另一方是被評價方——信用主體，發生激勵或懲戒時，還會涉及第三方使用方 （當信用評價方使用納稅信用時，第三方與第一方會重合）。在對信用主體的信用評價、對失信行為懲戒等方面，如何處理好與憲法、民法保護個人隱私、個人權利的關系，成為必須面對的一個問題。因此，加快制定《社會信用法》成為當務之急，在借鑒國際信用立法經驗上，系統構建社會信用建設的基本法律規則，實現社會信用法治化，從法律層面授權相關部門信用評價、公布、激勵、懲戒的權利，保護信用主體的合法權益。

在納稅信用領域，建議在對《稅收征管法》的修正草案中，增加納稅信用相關內容，盡快將自然人納稅信用納入納稅信用的范疇，為建立自然人納稅信用體系，提供合法性保障。

（二）建立自然人稅收征管制度

自然人納稅信用體系的建設與自然人稅收征管水平是相輔相成、相互促進的關系，完善、公平、先進的稅收征管制度，能夠提供全面、系統、真實的納稅信用信息，為科學、準確、客觀地進行納稅信用評價提供依據，從而為推進社會信用體系建設貢獻稅收力量。而稅務機關對納稅信用評價結果的應用，在社會信用體系下的其他部門對納稅信用評價結果的應用，建立良好的聯合激勵懲戒機制，則會有效地促進稅收征管的質效。

將自然人納稅信用等級評定納入納稅信用評定范圍，加強自然人納稅信用建設，使納稅信用等級成為納稅人一種重要的經濟資源和寶貴商譽，成為每個人的第二重“身份證”。建立統一社會信用代碼制度，以自然人身份證件號碼作為唯一的納稅人識別號和社會信用代碼。建立自然人稅收風險管理機制，區分不同風險等級，進行差別化應對，加強對高收入、高凈值自然人的稅收征管。以防范稅收風險為導向，科學配置征管資源，形成覆蓋 “數據采集—風險分析—推送應對—反饋考核”全流程的閉環管理。順應大數據和“互聯網+”時代潮流，推進業務與技術的深度融合，積極實現大數據對自然人稅收管理的支撐作用。建成自然人征管系統，并實現與個人收入和財產信息系統互聯互通，對自然人實行建檔管理，建設自然人數據庫，覆蓋個人所得稅及社保費的核心業務。

（三）加強征稅信用建設

構建自然人納稅信用評價體系，最終目的不是對自然人的納稅信用進行評價和進行激勵或懲戒，其真正目的是提升自然人納稅人的稅法遵從度，提高自然人的誠信納稅意識，進而促進整個社會個人誠信體系的建設，營造“守信光榮、失信可恥”的良好社會氛圍。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，稅務機關的征稅信用，對自然人納稅人的納稅信用發揮著重要的表率和導向作用。

稅務機關征稅信用的建設，體現在推進依法治稅和納稅服務的進程中。依法治稅為誠信納稅提供法律保障，納稅服務為誠信納稅提供有效路徑。要加強稅收立法的力度，減少法律地位較弱的法規、規章、規范性文件的數量，加強稅法的可操作性和征管程序的簡化和便捷程度，樹立稅收的權威性、嚴肅性和穩定性，增強納稅人的信用程度。稅務機關要加強規范執法，提高稅收執法水平。明確稅務執法人員的責任和義務以及法定權限和執法程序，加大對稅務行政執法合法性和合理性的監督，保證權力在陽光下運行。同時，要優化納稅服務，尊重納稅人合法權利，要把積極為納稅人提供優質、高效、便捷的稅收服務作為保證納稅人誠信納稅的前提，通過提升納稅服務水平，引導納稅人納稅信用的建立。

三、建立自然人納稅信用評價體系的設想

自然人納稅人具有數量多、流動性大、稅收負擔直接、納稅痛感高等特點。信用評價的應用，會直接涉及其切身利益，容易引發矛盾，引起爭議。自然人納稅信用體系的搭建，包括參評主體的范圍、評價指標的建立、當事人權益的維護及爭議的解決等，均需結合自然人納稅人的特點及考慮自然人納稅人自行申報納稅的范圍而設定，要充分考慮稅收成本，把維護社會穩定作為前提。

（一）自然人納稅信用主體的范圍

1.逐漸推進、逐步擴圍

自然人納稅信用主體的范圍包括法律、行政法規規定負有納稅義務的所有個人，同時應將參與企業經營的主要負責人及涉稅中介機構的從業人員等其他人群納入其中。當前，應以重點人群為重點，伴隨著社會信用體系及自然人稅收征管制度的完善，參評主體逐步擴展至所有的自然人納稅人。

2.以“重點領域、重點人群”為重點

重點領域人群可以包括公務員、會計審計人員、律師、教師、醫師、執業藥師、評估師、稅務師、金融從業人員等人群。重點人群既包括“高收入、高凈值”人群，又可以包括企業法定代表人及相關責任人、主要負責人、合伙人、高級管理人員、股東等人群。

3.與自然人稅收征管現實相銜接

將征管中發現的缺失納稅信用的人群納入其中，如偷逃稅款的自然人、經稅務機關責令繳納稅款拒不繳納的自然人、企業欠稅的法定代表人。

（二）自然人納稅信用信息的采集

1.搭建全國統一的自然人納稅信用管理平臺

以公民身份號碼制度為基礎，以個人為單位歸集自然人信用信息。平臺可以自動采集“金稅三期”三系統數據信息，同時可以進行人工輸入，后者需要至少兩級審核。

2.自然人信用信息的范圍

包括基本信息、納稅信息、違法信息、關聯信息?；拘畔ㄗ匀蝗说男彰?、身份證號碼、工作單位、住址、聯系電話等信息。納稅信息包括申報信息、繳稅信息等信息。違法信息包括違反稅法的信息 （如逾期申報），同時包括對應的行政處罰、加征滯納等信息。關聯信息包括法定代表人、財務負責人、股東等人群與其所在企事業單位的納稅信用、納稅遵從度相關聯的信息。

3.需要注意的問題

信息采集時，應保證信用信息的客觀、真實、準確和及時更新。同時，應注意區分代扣代繳申報信息與自然人自行申報信息，二者不能混淆。納稅信息應包含代扣代繳申報信息，而對違法信息的采集，因代扣單位的過錯造成的違法信息，不應采集。而對違法行為，一定要有痕跡化管理，防止事后出現糾紛。

（三）自然人納稅信用評定方式及指標設定

1.自然人納稅信用評定方式

有三種可選擇模式：

（1）信用積分制。此種方式以加分和減分積累而成，分值的多少代表信用的高低，具有延續性，不涉及年度清零。

（2）信用等級評定制。以100分為初始分值，按照失信指標進行扣分，按分數高低將納稅信用劃分為A、B、C、D等幾個等級，等級的高低代表信用的高低。一般以一個或幾個自然年度為一個評定周期。

（3）失信個案評定制。對稅收違法行為采取正列舉的方式，以確認納稅失信，與第三方合作進行聯合懲治，不涉及評定分數與等級，如稅收違法“黑名單”制。

建議當前對自然人納稅信用的評定，采取信用等級評定制，對嚴重失信行為以多扣分值的形式體現，并進行聯合懲治。待條件成熟，可采取信用積分制。

2.自然人納稅信用評定指標

評定指標包括評定指標的范圍與評定指標的分值。在考慮采用信用等級評定制的基礎上，評定指標的范圍應以征管法及其他稅法列舉的自然人違法行為為準，而評定指標的分值，則應視違反稅法行為的后果、主觀情節、改正情況等內容相綜合設定。

（四）自然人納稅信用的應用

1.內部應用

將自然人納稅信用等級與稅收風險管理對接，對不同信用等級的納稅人實行納稅服務、風險提示、納稅評估、稅務稽查等差別式管理。對守信者，除設置辦稅“綠色通道”外，應設計更多的優惠措施。對失信者，在一定時間內要加強重點評估和稽查管理力度，并加大對偷、逃、抗、騙稅的打擊力度，加大失信成本。

2.外部應用

推動聯合懲戒機制，使守信者受益、失信者受限。逐步與全國和地方信用信息共享平臺對接，不同省份地稅局可以根據當地社會信用體系建設，擴展外部應用，實行聯合懲戒，如將嚴重失信行為納入個人征信記錄。對企事業單位納稅方面嚴重失信的行為，在記入企事業單位信用記錄的同時，記入其法定代表人、主要負責人和其他負有直接責任人員的個人納稅信用記錄；對中介機構從業人員提供服務的誠信情況，計入個人納稅信用記錄。通過建立完整的個人納稅信用記錄數據庫及聯合懲戒機制，使失信懲戒措施落實到人。

（五）信用主體權益維護及爭議解決

1.健全自然人納稅信用主體權益保護機制

這是維護公平正義、維護自然納稅人合法權利的需要，也是構建自然人納稅信用的前提。首先，要保障自然人納稅信息的安全和對自然人隱私的保護。其次，要賦予自然人對自身納稅信用的查詢權。若自然人對稅務機關的信用評價或信用信息存在異議，自然人應有提出質疑的權利和提出行政復議或行政訴訟的權利。稅務機關在發現信用評價適用的評價指標不正確時，應及時調整對自然人的信用評價，修改自然人信用記錄，并將最新的信用評價結果告知聯合懲戒部門。

2.建立自然人納稅信用修復機制

《美國公平信用報告革新法》規定：自被裁定破產救濟之日起或法庭宣判之日起滿10年，民事訴訟、民事仲裁或逮捕記錄自執行日期起滿7年，自拖欠稅款被繳清之日起滿7年，相關記錄均不得列入消費者信用報告等。構建相應的信用修復規則，也是我國構建自然人納稅信用體系的重點內容。自然人在規定期限內糾正納稅失信行為、消除不良影響的，在一定年限之后應不再作為信用評價指標。

[1]白安義.完善中國納稅信用管理體系的基本構想[J].經濟研究導刊，2010，（18）.

[2]肖春明.關于我國納稅信用建設的研究[J].現代管理科學，2017，（3）.

[3]王偉.制定社會信用法刻不容緩[N].學習時報，2016-10-6.