聾子的耳朵空擺設
———農村“三資”監管機構形同虛設

■饒仁貴

農村集體資金、資產、資源，就是我們簡稱的“三資”。它是廣大農民群眾長期以來共同創造的財富，是國家賦予廣大農民群眾最基本的生產資料，涉及廣大農民的根本利益，是目前農村工作的熱點和焦點。

目前農村財務管理的模式是“村財鄉管”，即村集體財務在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，委托鄉鎮政府進行統一監督管理、統一收支核算。其目的是為了監督村級財務，杜絕村干部鋪張浪費，亂開支的現象發生，以促進農村的黨風廉政建設。主要做法：一是村級所有經費都進入鄉財核算中心，實行收支兩條線。二是鄉鎮成立了相應的農村集體“三資”監管領導小組及辦公室，村級各項開支都必須由鄉鎮分管“三資”監管的領導簽字審核把關；三是村委會成立了村務監事會、村務公開監督小組和民主理財小組，所有開支上會研究通過后方能入賬報銷。

在2017年江西省審計廳組織開展的全省惠農資金“一卡通”審計工作中，我們通過對所在縣的部分行政村的村級財務“三資”（資產、資金、資源）管理情況進行審計，發現村級“三資”管理普遍存在著不少問題。本文就存在的問題、原因及對策談一些粗淺的看法。

一、農村集體“三資”監管現狀

1.村級報賬不及時。按照財務管理要求，日清月結是出納員辦理現金出納工作的基本原則和要求，也是避免出現長款、短款的重要措施。所謂日清月結就是出納員辦理現金出納業務，必須做到按日清理，按月結賬。但我們通過審計發生，村級報賬短則半年、長則一年一次的現象成了普遍。由于集中報賬，對每筆業務發生的真實性有關部門和領導也難以認定，無法審核把關，只能是簽個字、蓋個章走個形式。

2.大額支付現金。根據國務院《現金管理暫行條例》，不準大額使用現金，現金結算限額為1 000元，超過1 000元應以支票或銀行本票或轉賬（電匯）等方式支付。審計發現，村級報賬幾乎都是使用現金支付，村報賬員每半年或一年將各式費用票據匯總后到鄉財所報銷，鄉財所根據費用票據金額填寫現金支票，村報賬員從銀行取出現金后再轉付給第三方。由于對票據的真實性難以認定，給別有用心者違規套取資金提供了方便。

3.大多以白條入賬。為規范村級財務管理，農村經管部門根據“三資”監管要求，統一印制了“村工資（補助、勞務）支出單”、“村工作伙食費報銷單”、“村農村小額資金報銷匯總單”，但在實際操作過程中，“三單”成了萬能單，村集體的各項開支填單就能報銷。由于填制簡單方便，有的村伙食費報銷單特別多，個別村近三年伙食費每年都在七萬元左右。

4.坐收坐支現象普遍存在。實行財務統管，鄉辦只管村里賬，不管村里錢，形式上管賬了，實質上沒管住。有的村一年只報一次賬，由于不按時記賬，平時收支就在賬外循環，坐收坐支現象普遍發生。部分村干部將自己所收取的村集體收入自行開支，年終用白條或發票和工資抵扣。

5.合同管理不規范。村級小型工程建設，像烤煙房維修、水壩加固、水溝清理、路面整治等項目較多，小的幾千元，多的也才四、五萬元，由于資金數額不大，合同簽訂簡單隨意，加之受自身素質局限，合同的簽訂不規范，要素不全、條款不明、權責不分；個別村干部違規發包，搞暗箱操作，甚或編造虛假項目套取資金。

6.“三議三管”監管流程流于形式。所謂“三議”就是村“兩委”提議、村民主聽證會參議、村民大會或村民代表會議決議，實際上“三議”就只剩下村委會干部的“一議”，其他的“兩議”都被村委會干部越俎代庖了。至于鄉鎮農村集體“三資”監管領導小組辦公室、縣（區）或鄉鎮公共資源交易部門、鄉鎮經濟合同中心、鄉鎮村級財務審核中心等機構和部門的意見走的只是一個過場甚或有的過場都不用走。

二、農村集體“三資”監管問題形成的原因

1.對農村集體“三資”監管重要性認識不足。

部分鄉（鎮）領導和村干部不夠重視，造成各項制度執行和落實的力度不夠。絕大多數村雖然制訂了各項會計管理制度，但這些制度卻僅僅是寫在紙上貼在墻上，沒有落到實處。有的村干部理財意識淡薄，在實際操作中，繞過理財小組直接辦理“三資”事務，村民監督職能難以有效履行。村務公開流于形式，一些村往往對一些重大和群眾敏感的問題進行回避，使群眾無法了解到真實情況。

2.村級集體“三資”管理工作力量薄弱。

農村集體“三資”管理是鄉鎮財政和“三資”委托代理服務中心管理職能之一。但由于農村實行改革后將原來鄉鎮經管站職能弱化，交由鄉鎮財政所執行，由于財政工作量較大，人員流失嚴重，使其專門從事農村“三資”管理職能的人員缺失，監管力量嚴重不足。同時經管機構職能逐年弱化，從事經管工作人員年齡老化、青黃不接也是導致對農村集體“三資”工作管理監督跟不上的一個重要因素。財會人員的素質參差不齊，多數村委會會計人員學歷較低，很少經過專門的業務培訓，會計基礎工作較差，缺乏會計業務知識，會計記賬方法止于“流水賬”。

3.對農村集體“三資”管理監督不力。

一是群眾監督乏力。我國農村特別是邊遠鄉村，大量青壯年外出務工，留守在家的多為老人、婦女和小孩，他們對村級事務的參與意識和民主監督意識不強，加上農村專業管理人員缺乏，鄉鎮及上級主管部門監督職能受限，農村“三資”的支配和管理基本上由幾個村干部說了算。個別不廉潔的村干部公心不足借機斂財。二是對村干部制約不嚴。由于無有效的制度約束和懲處機制，加之村干部文化水平低，有的村干部不熟悉財會知識、財經法紀觀念淡薄，導致村級財務個人說了算，長官意識嚴重。三是財務審計監督缺失。村級財務基本未接受過審計，村級審計監督成了“薄弱點”。四是會計監督不到位。鄉(鎮)對村級財務監督不到位，村會計的監督職責沒有充分發揮，村級理財小組未履行監督職責，導致村級財務無人監管。

三、加強農村集體“三資”管理的建議

1.捋順職能，明確責任。

管理模式的選擇應因地制宜，不搞一刀切。我國農村地域遼闊，基礎條件和經濟發展情況差異性大，對經濟發展較發達，基礎條件好，民主機制健全，專業人員、機構等具備管理能力的鄉村，應實行“村資村自管”模式，充分發揮村民自治和村集體自主發展經濟的積極性，鄉鎮及上級主管部門主要履行業務指導、監管和服務職能，確保農村“三資”管理的合法性；對于經濟欠發達，基礎條件差，專業人員、機構等不具備管理能力的鄉村，應實行“村資鄉代管”模式，由鄉鎮設置以“村級會計委托代理服務”為主要內容的農村“三資”管理機構，履行對村級“三資”的代管職能；“三資”代管機構必須尊重村民意愿，履行民主程序，依法簽訂委托代理協議，明確雙方的權利和義務，防止鄉鎮通過行政手段平調、挪用、處置農村集體“三資”，確保集體資產所有權、使用權、審批權和收益權“四權”不變，切實維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益。

明確和細化各部門在農村“三資”管理中的職責。村民委員會是農村“三資”管理的責任主體；鄉鎮黨委、政府是農村“三資”管理的組織者；農經部門是農村“三資”管理的業務主管部門；財政部門主要對農村“三資”履行會計指導服務和財政監督職能；審計部門應將農村“三資”管理納入常規審計范圍，建立定期和專項審計、村干部任期和離任審計制度；紀檢監察部門應加強村干部及“三資”管理責任人員違紀行為的查處；各部門應設置農村“三資”專門或兼職管理機構及人員，既發揮各自優勢，又統籌協調推進。從而建立起職責明確、齊抓共管、獎懲分明、監督有效的管理和運行機制。

2.界定范圍，摸清家底。

資金清理方面。由縣農經、財政、審計、紀檢以及鄉鎮有關部門組成專門清理小組，對農村“三資”進行全面清理、核實，在資金管理方面，將上級所有轉移支付及補助、補償資金、社會捐贈資金、“一事一議”資金、集體建設用地收益、集體發包、租賃和經營各項收入以及貨幣資金和有價證券等全部納入賬務核算，嚴禁坐收坐支、公款私存、賬外結算等，做到日清月結、賬款相符，確保資金管理、賬務核算的真實、準確、完整。

資產管理方面。將集體房屋、建筑物、工具設備、公益設施、無形資產等全部納入管理范圍，分為經營性和非經營性資產，建立資產管理臺賬、卡片賬，詳細記錄各類資產的保管、使用、處置、收益等情況，做到產權明晰、責任具體、賬實一致。

資源管理方面。將村集體所有的耕地、林地、山地、沙石、水域等資源全部納入管理范圍，分為收益性和非收益性資源，建立資源管理臺賬，詳細記錄資源名稱、資源面積、經營方式、經營單位（人）、經營收益、合同編號、合同到期日等情況，確保資源發包、流轉、收益等規范、公正、透明。

債務管理方面。基于村級債權債務形成復雜的事實，應本著尊重歷史、尊重事實的原則，根據法定依據，對確屬村級債權債務而因各種原因未納入賬務核算的，應通過清理核實納入賬務核算；對已經收回、償付或不實的債權債務及呆賬、死賬，按規定程序核銷處理。建立債權債務管理臺賬，詳細記錄債權債務人、金額、性質、收回、償還情況等，避免因債權債務引發矛盾，維護債權債務人的合法權益。

通過清理核實，實現農村“三資”產權明、家底清、管理實。

3.健全制度、規范管理。

建立健全民主監督機制。各村由村民投票選出5～7名村民代表組成民主理財小組，村里的資金收支、資產變化、資源管理等原始憑證必須經理財小組成員集體審核簽字后才能生效、入賬；重大資金開支、資產處置、資源開發等事項，還必須召開“兩委”會、村民大會或村民代表大會民主討論通過做出決定。設立村務公開欄，按照形式專欄化、內容通俗化的標準，對財務收支、資產處置、資源發包、項目建設、一事一議等群眾關心的事項及時公開；設立群眾監督意見箱，及時收集、掌握群眾意見，根據意見或建議及時整改。建立農經、審計、財政、紀檢等部門聯動檢查機制，及時發現、糾正、查處農村三資管理中存在的問題。

建立資產資源公開交易制度。集體資產、資源的承包、租賃、出讓等，應經過具有評估資質的單位，按法定程序進行科學評估，按市場原則合理確定價格，按照“公開、公正、公平”原則，實行公開協商、公開競價、招標投標。成交后必須簽訂書面合同，合同應實行統一編號，使用統一文本，明確雙方的權利、義務、違約責任等，并將合同作為重要文書檔案歸檔管理，村民代表和上級有關部門應對合同履行情況進行跟蹤監管，所取得的收入歸集體經濟組織所有，納入賬內核算并定期公開。

建立農村三資現代化管理機制。加強農村管理人才培養，積極引進、選拔機關青年、大學生村官等充實到農村“三資”管理隊伍，加強對村組干部、農村集體財務會計人員、民主理財小組成員、會計委托代理服務人員及各級農村“三資”管理人員的業務培訓，培養和造就高素質農村“三資”管理隊伍。

同時，積極研究開發集會計核算、資產資源管理、檔案文書管理、數據集中儲存、電子公開等功能于一體的“三資”管理系統，實現農村“三資”管理信息化、村務公開電子化，并依托現代通訊和網絡優勢，逐步構建縣鄉村三級聯動的“三資”管理平臺，全面提升農村“三資”科學化、精細化管理水平。