論四十年財政改革的邏輯本質

●劉尚希

劉尚希，男，現任中國財政科學研究院院長、教授、博士生導師。國務院政府特殊津貼專家，國家“百千萬人才工程”國家級專家。社會兼職有：國家社會科學基金學科評審組專家，國家出版基金評審專家，國家減災委員會專家委員會專家，國務院重大專項論證專家，國家新型農村合作醫療技術指導組成員，北京市第十三屆人民代表大會常務委員會預算監督顧問，中國財政學會常務理事、副秘書長，中國財政學會民族地區財政研究專業委員會常務副主任，中國財稅法學會常務理事。對公共風險、財政風險、收入分配、財稅體制等問題有創新性的探索成果，其代表性著作有《收入分配循環論》《財政風險及其防范問題研究》《宏觀金融風險與政府財政責任》《公共風險視角下的公共財政》《大國財政》《公共風險論》等。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政具有公共性，其作用具有水一樣的滲透性特征。要理解財政，最重要的是跳出部門思維。

對財政公共性的理解，可以打個比方說明。財政就像人身上的血液，它來自于身體自身，又滋養人體的每一個臟器和細胞。人身體的各個地方都離不開血液，如果血液出了問題，比如貧血，人會覺得疲乏無力；假如血液在某個地方堵塞，那部分身體就會壞死，意味著身體也出現了問題。財政實際上就是社會有機體的血液，它來自于社會有機體自身，但又分布到社會有機體的各個層面、各個環節、各個社會細胞中。

每個人都是社會的細胞，每個人都離不開財政，都跟財政關聯在一起。從這個意義來講，財政既是公共的，又是普惠的，而且是不偏不倚的。如果財政出現問題，意味著整個社會都生病了，如出現嚴重的債務、公共服務不能持續等。社會生病將會面臨巨大風險，這時候就需要治病。所以，財政改革在某種意義上就是給社會這個有機體治病。

四十年來，推動我國財政改革的動因，歸結起來是四個字——公共風險。

公共風險很大程度上是由個體風險的外部化造成的。公共風險的基本特征是隱蔽性、關聯性、不可分割性；國內國外經濟、社會等不同領域的公共風險可以相互轉化、疊加。我國當前面臨的公共風險有金融逆市場化風險、生產效率下降的風險、高杠桿帶來的脆弱性風險。從生活常識來講，如果健康出了問題，可能需要考慮調整生活方式。同樣，一個國家、一個社會共同體，只有遇到公共風險，才會想到改革。如若沒有風險，沒有危機，那么就沒有改革的必要。

因此，財政之所以要改革，意味著在那個階段社會面臨相應的公共風險。財政政策的一個重要作用就是減少經濟社會運行中的不確定性，防范化解公共風險，避免公共危機。如今，公共風險越來越成為政策制定的依據，亦是改革的依據。只有防范、化解好公共風險，改革才能真正實現問題導向。同時，由于我們所面臨的公共風險表現在各個領域，不能從哪一個領域的風險孤立地看待，尤其財政風險、金融風險和經濟風險之間都是相互轉化和相互穿透的。由于各種風險本身就存在不確定性，且常常相生相克，目標導向和問題導向的結合點就是公共風險的管理。《財政藍皮書：中國財政政策報告（2018）》中提出，現在財政的主要任務，包括財政政策在內，正在轉向公共風險的管理。在經濟發展新常態下，不僅要及時化解公共風險，而且要完善公共風險管理，防范公共風險的產生和累積。當前我國實施的積極財政政策，跳出了傳統的宏觀調控思維，在充分認識我國經濟發展新常態特征的基礎上，把財政政策納入國家公共風險管理體系中，從偏重于當期風險化解轉向風險管理，在防范長期性風險和戰略性風險的同時化解短期性風險。事實上，改革的目標本身也是為了防范化解公共風險。改革開放以來，我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的，其變化脈絡是從“家貧國窮”的風險到“機會不均”的風險，再到全球公共風險，這也是我國主要公共風險的昨天、今天和明天。

一、“家貧國窮”的風險逼出放權讓利

（一）生存危機是改革開放初期面臨的頭號公共風險

改革開放初期，我國面臨著“家貧國窮”的公共風險。盡管我國已經建立了一個完整的工業體系，自己跟自己比有很大發展。但在改革開放初期，跟世界其他國家相比，我國整體國家實力不強，吃飯問題還沒有完全解決，可以說是家貧國窮。

要應對當時的風險，解決缺食少衣、經濟效率低下、發展緩慢的問題，最佳途徑就是解放思想，貫徹物質利益原則，通過放權讓利去調動一切積極因素搞經濟建設。所以這個時期的財政改革重點就是“建設財政”和“公共財政”，兩者都是要追求效率與增長，努力做大蛋糕。

（二）財政放權讓利率先打破高度集中的計劃經濟體制

那時候社會各界都在討論我國“球籍”問題，說明大家對國家生存危機有深刻的感觸，意識到要通過改革來實現發展。財政上通過放權讓利率先打破高度集中的計劃經濟體制，財政改革先行，在高度集中的計劃經濟體制上打開一個缺口。當時通過大幅度提高農產品的價格來增加農民收入。到了1985年，吃飯的問題基本得到解決，甚至還討論起糧食生產過剩的問題。另一方面，1978年開始對國營企業放權讓利、對地方實行“分灶吃飯”。這種放權讓利至少激活了經濟，這就是財政改革所帶來的作用。

（三）財政分權改革為市場微觀基礎重塑奠基鋪路

要徹底改變計劃經濟體制，發展社會生產力，唯一的出路就是市場化改革。因此到了市場化改革的階段，財政改革就不再是放權，而是分權。因為這個時候要重塑市場的微觀基礎，打造市場主體，只有通過分權，即賦予市場主體其應有的全部權利，才能實現自我發展、自負盈虧，才能真正成為一個市場主體。從放權到分權，這是一個大的跨越。

在上世紀八十年代初，放權經常出現一放就過頭，一放就亂、亂就得收、一收就死、死了又放的局面，陷入到“收、放、死、亂”的循環之中。市場經濟的實踐最終令我們明白，這時候不能采取“放風箏”的辦法，而是必須確立微觀主體，進行分權。同時也要調動地方積極性，并進行分權，因此就出現了經濟性分權和行政性分權，利益主體也變得多元化。

利益主體的形成，使得物質利益原則真正得到貫徹。通過物質利益激發大家的積極性，包括企業的積極性、地方的積極性，整個經濟社會一盤大棋就活了。這時候對于政府和市場的關系就要重新認識、重新構建，因此才進入了分權的階段。

二、“機會不均”的公共風險推動權利和權力的治理

到了21世紀初，我國成為世界第二大經濟體，國家的綜合實力、財政實力都大大增強，但是新的公共風險又突顯出來，各類經濟社會主體機會不均的問題日益突出，“公共財政”轉向“現代財政”。財政改革從“放權”“分權”，走向“治權”。

所謂 “治權”，治理的是權利和權力。這里的“權”包括財產權利、每個人的基本人身權利，還有公共權力。做好這些“權”的界定，處理好權利與權力的關系，讓各種權利，尤其是民事權利實現平等，同時約束公共權力，這就是治理的基本內容。

而解決機會不均這一巨大的公共風險，正是需要通過對權利和權力的治理來實現。

（一）突破“所有制財政”

財政力求“一碗水端平”，因此要統一稅制，使得所有市場主體在市場上公平競爭。而勞動者作為市場主體，不論在什么樣的所有制企業里就業，在財政上都應當是同等待遇。

（二）融合“城市財政”和“農村財政”

城鄉分治導致二元經濟結構、二元社會結構和二元財政結構的出現，并形成一個相互嵌套的體系。在市場化改革過程中，二元狀態一點一點被突破。到上個世紀90年代，財政不能再局限于城市財政，也考慮到要給予農村相應的陽光雨露。因此到了21世紀初的時候，財政終于喊出了“讓公共財政的陽光普照農村”，提出了 “基本公共服務均等化”，二元財政結構開始走向城鄉一體化。

（三）從單純的“經濟財政”擴展到“民生財政”

在我國，約有2億多人的大規模人口流動，這相當于國外一個國家人口的規模，如何保障這些人的權利成為了關注點。財政需要從地理靜態的思維轉向人口動態的思維，讓公共服務去找人，讓公共服務跟著人走，而不是讓人回到原來的戶籍地去找公共服務。

以上改革實質是促進不同群體權利的平等，是朝著“治權”的方向前進，這也是為國家治理奠定基礎。

（四）走向“法治財政”

財政如同血液，既有滋養的作用，也有約束的作用。隨著改革深入和社會轉型，公共權力如何行使日益成為一個風險問題。比如我們當前面臨各種各樣的腐敗，不僅僅包括預算資金的不規范使用，還涉及到有大量國有財產、國有資源，在市場化的過程中進了個人的腰包。而造成腐敗最重要的根源，就是財政制度這個籠子沒有打造好。

財政制度這個籠子是可以約束公權的，簡單地說，公款是可以約束公權的。比如說預算安排的是公款，須經全國人大批準以后才能執行。如果政府隨意地收與支，意味著沒有得到法律的授權，是非法的。所以從預算的批準、執行來看，一個政府的規模和政府部門活動的范圍，其實是可以利用公款來約束的。從世界上治理腐敗的經驗來看，財政制度這個籠子是極其重要的。要有效約束公權，必須打造好財政制度的籠子，建立法治財政，這就是治理公權。

三、風險全球化凸顯大國財政作用

（一）風險全球化使地球變成“風險共同體”

到了全球化時代，風險的全球化也凸顯了大國財政的作用。我國現在面臨的環境是具有高度不確定性的，從國內看是這樣，從全球來看也是這樣。全球公共風險在加速形成，各種各樣的風險撲面而來。我國現在成為世界第二大經濟體，樹大招風，面臨的風險更大。越來越復雜的外部環境，與產業分工、供應鏈和價值鏈的全球化密切相關，我國的發展與世界的發展互動性越來越強，相互影響，互為條件。而一些因素相互轉化疊加，也使得宏觀經濟中的風險比以往任何時候都更容易出現“蝴蝶效應”，導致風險擴散而轉變成為公共風險。全球化使地球變成了一個“風險共同體”。在“地球村”中，大家在時空上壓縮在一起，面臨一個共同的風險，就是全球公共風險。

（二）全球公共風險要求我國財政發揮大國財政職能

全球公共風險來臨，要求我國財政發揮大國財政的職能。我們要努力建立大國財政框架，增強全球影響力、協調力和示范力，通過全球資源配置，推動全球風險治理，實現全球利益分配，進而化解全球公共風險，引領人類命運共同體的構建。財政在其中具有非常重要的作用。需要放在新時代背景下，站在新的歷史方位當中，從財稅體制改革入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障，使財政作為基礎更牢固，作為支柱更結實。

四十年財政改革的邏輯本質是風險邏輯，也就是公共風險邏輯。改革開放四十年以來，不同階段以公共風險為導向的財政改革經歷了放權、分權、治權三個階段，也是財政改革的三種形態，成為計劃經濟體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍，牽引整個改革，又為整個改革提供支撐。財政改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯。防范全球公共風險，成為新時代財政改革的主題。■