東北地區公共財政支出調整的改革思路

●張 繪

近年來，隨著中央政府“一帶一路”和振興東北老工業基地政策落地，東北地區作為“一帶一路”建設中我國在東北亞地區的門戶，獲得了不少政策傾斜和建設機遇。與此同時，“三去一降一補”和“營改增”相關政策的調整，導致地方稅收收入減少，特別是區縣一級稅收減少幅度明顯。隨著人口老齡化的加劇，地方財政支出剛性不減，造成財政收支難以平衡的實際困難。東北地區經濟發展機遇與挑戰并存，在這樣的背景下，需要重視對東北地區的地方財政支出和企業承擔社會職能支出的調查和研究，以便為將來財政經費和企業社會職能支出的重點提供一個更加明晰的方向性指引。東北地區的情況也正是從一個側面反映出我國人口老齡化可能存在的問題，因此需要全局意識和創新意識來破解東北地區的支出難題。

一、近年來東北地區公共財政支出概況

東北財政支出的重點主要有以下幾個方面，在各級政府間的支出結構也存在一定差異。一是教育支出，主要在普及義務教育方面需要投入經費，這部分經費在區縣一級占比高于市級和省級。二是農林水事務支出主要用于補貼農民種糧食，比如黑龍江是中國第一糧食大省，要保證中國的糧食安全，同時大興安嶺的生態保護也需要大量投入，在省級層面該項支出占比較高。三是社會保障與就業支出和醫療衛生支出，作為老工業基地，由于人口老齡化，這兩項支出加總后占比還會持續提高。四是公共安全支出和城鄉事務支出，其中大量經費用于維穩和社區公共事務，在區縣一級占比較高。近年來隨著城市棚戶區改造工作的大力推進，除吉林外其他兩省住房保障支出也有所增長(見表1)。

二、東北地區財政支出面臨的現實難題

東北地區財政支出的主要問題體現在收支矛盾越發嚴峻，社保養老缺口日益擴大。東北地區還面臨民生領域支出壓力明顯和地方政府債務難以還本付息、維穩和公共安全隱形支出加大、城市基礎設施支出不足的問題。同時地方在績效管理實際操作過程中存在困難，財政支出效率有待進一步提高。

（一）財政收支矛盾日益加劇，社保養老資金缺口擴大

從東北地區的財政收入來看，由于工業品出廠價格指數回落和非稅收入增長難以持續，東北一般公共預算收入增幅難以保持兩位數增長。此外，落實新出臺的減稅降費政策也將影響財政收入增速。在收入增幅有所回落的情況下，財政支出的壓力還在上升，東北地區財政收支矛盾十分突出。一是企業職工養老保險支出缺口巨大。比如養老金保發形勢非常嚴峻，雖然國家按2017年預算收支缺口70%的比例給予了借款支持，但剩余缺口仍然很大。二是預算執行中新增支出因素較多，資金需求較大。比如：機關事業單位2016年底前退休人員基本養老金每人每月提高150元，鄉鎮干部月人均補貼水平提高130元，落實法院、檢察院工資制度改革，提高城鄉低保補助標準壓力大。

表1 東北三省地方財政支出總量及結構 單位：千萬元

（二）民生領域支出和地方政府債務均呈現增長態勢

東北地區包括教育、醫療在內的民生領域支出，呈現支出剛性不斷增加的趨勢。政府在優化支出結構的同時，重點保障重點民生支出，呈現一般支出保重點支出的趨勢。地方政府通過大力盤活資金存量、發放地方政府債券等形式，來保障各項重點民生支出穩定增長，這雖然在一定程度上能夠緩解當前保民生需求的壓力，但是卻大大削弱了市縣一級財政一般公共預算支出的靈活性，同時依靠發債來滿足民生支出也導致地方政府債務風險高企，區縣一級難以還本付息。

（三）維穩費用和相關隱形支出成為基層重要支出負擔

東北老工業基地長期以來形成了以煤、油、糧食、木材等資源支撐的國有企業發展格局。在上世紀七、八十年代這類能源資源為主的企業普遍存在廠辦大集體現象，為當時解決大量勞動力的就業問題作出了重要貢獻，并為大量下鄉返城就業人員提供了配套生產生活服務。隨著改革開放的深入推進，在計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，加之能源枯竭和資源環境惡化，東北地區的廠辦大集體企業在政策支持不足和市場環境難以適應的情況下，普遍存在經營困難。企業在改造和關停并轉的過程中形成了大量歷史遺留問題，成為現今政府非常沉重的負擔。

東北三省中部分區縣為解決維穩經費問題、基層信訪辦和街道辦事處的資金難題，區縣一級財政存在實際困難。很多社區和街道辦事人員在維穩過程中墊支大量個人經費，形成一項難以計量的隱形支出，嚴重影響基層公職人員工作和生活。維穩費用成為基層的一項重要支出。

（四）棚戶區改造經費不足與使用不當并存

東北地區資源型城市集聚占全國資源型城市1/4，隨著資源枯竭，資源型城市發展面臨建設資金不足，在轉型發展的過程中存在大量棚戶區急需改造、異地扶貧安置和城市基礎設施建設經費激增并存的難題。在以往建設過程中，一些地方政府要么過于冒進，有大量欠款，存在大量資金缺口；要么過于謹慎，沒有利用好融資機會，錯失棚戶區改造和市政建設成本較低的良機。目前來看在建設過程中各方面成本都有所增加，而且一些地方采取“市建縣/區開”的模式進行棚戶區改造和交通基礎設施建設，由于征拆安置成本遠高于建設成本且由區縣負擔征拆安置，區縣政府財力難以承受。同時棚戶區改造和扶貧異地安置項目還有一些歷史遺留問題，例如原有棚戶區改造債務規模龐大。黑龍江省一些拆遷項目給予的臨時安置補助為5000元，而拆遷房屋的租金只有2000元，這就導致一些拆遷戶不愿意搬回，繼續享受政府的高額補助，從而獲取租金與政府臨時安置補助之間的差價，給地方財政造成不必要的負擔。

（五）全面實施績效管理，地方實際操作層面存在難題

在東北地區財政支出壓力加大、財政收入增速放緩、經濟風險加劇的背景下，預算績效管理作為有效管理財政資金、提高財政支出效率的重要舉措，對于地方政府的財政支出管理有非常重要的作用，然而三省地方政府在預算績效工作的操作中還有一定難度，這些問題不僅僅是東北三省地方政府面臨的難題，也是全面推進績效管理過程中我國所面臨的現實挑戰，需要加以重視。問題集中體現在：績效與預算尚未有效結合，存在“兩張皮”現象，績效和預算“雙軟約束”并存，績效意識薄弱，績效管理規范性不足，在技術操作層面上中央和地方政府沒有構建起績效管理縱向橫向可比的統一指標體系，獨立第三方和專家庫不足。這些問題的存在也導致財政支出績效管理不到位，財政支出績效低下也進一步加劇了東北地區地方財政支出的壓力。

三、東北地區財政支出問題產生的原因闡釋

東北經濟仍處于傳統產業集中負向拉動與培育新動能、新增長領域相互交織、相互賽跑的關鍵時期。當前財政支出困難主要是由于人口狀況和資源環境惡化、央地事權與支出責任劃分尚未理清、國企改革不到位和以往遺留問題難以解決，財政資金績效管理面臨一系列政策難題。

（一）人口老齡化趨勢加大了國家養老社保支出和企業負擔

近年來東北地區面臨著人才流失嚴重、人口老齡化加劇、人口空間結構高度極化、社保和醫保支出壓力增大的問題。

第一，城鎮企業和公職人員社保以國家財政負擔為主。東北地區養老社保支出收支矛盾突出的原因是早在上世紀五十年代就開始了大規模工業化和城鎮化。由于東北地區距離蘇聯、朝鮮和韓國最近，在當時中國政府的號召下，全國各地青年大量涌入作為邊疆的東北地區搞工業化和大農業生產，東北地區人口在1950-1960年的十年工業化時期暴增了70%。為了吸引年輕人到邊疆，不管是工業化人口，還是集體農莊人口，大多數都被納入國家體系，這些人在退休后基本上都依靠國家領取養老金。然而隨著經濟發展的動能不足，在人口老齡化的背景下，東北企業退休人員從2010-2017年增加了接近一倍，如果把政府公務員和事業單位的算進去還會更多。與此同時，養老金跟隨全國實現了翻倍增長，黑龍江省基本養老金由月人均1076元提高到2119.56元，凈增長1043.56元/月，整體增長近一倍。

第二，國有企業在1998年改革之前沒有繳納社保，社保缺口基數較大。從支出結構來看，社保和醫保支出成為省級政府支出的最大部分，2016年東北地區合計超過3200億人民幣，超過了東北地區財政支出的四分之一。東北各省都不同程度地存在養老保險收支缺口，其中，黑龍江省作為全國第一家養老社保收不抵支的省份，也是全國養老金虧空最嚴重的省份。

（二）資源型城市轉型發展中資金缺口巨大，償債壓力激增

東北地區的地級市以資源型城市為主，這些城市多數是欠發達的老工業基地，城鎮化和市場化程度較低，長期以來由于城市轉型發展，開展市政基礎設施建設和棚戶區改造產生了大量地方政府債務，地方政府財政支出中有部分資金要用于以往債務的還本付息。從債務支出結構來源看，截至2017年6月末，系統內政府負有償還責任的債務主要用于鐵路、公路、機場、市政建設、保障性住房和農林水利建設以及土地儲備，從中可以看出東北地區用于基礎設施建設的負債占到70%以上，由于債務率較高，地方政府償債壓力大。縣級政府負有償還義務的債務占比達到80%以上，新的棚戶區改造和基礎設施建設主要由市縣一級負擔，在教育、醫療、社保等民生支出激增、財政收入沒有明顯增長的情況下，市縣級政府性債務還本付息支出需求壓力大，新的建設資金缺口巨大。

（三）事權與支出責任劃分改革不到位，基層支出壓力較大

第一，政府與市場邊界尚不清晰。由于政府與市場邊界不夠清晰，政府職責“越位”和“缺位”問題并存。在應由市場機制解決的領域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出責任，政府直接投資于商業流通、東北地區的一些工業項目、日常用品生產等一般競爭性領域，擠占了民間資本空間，干擾了市場配置資源的基礎作用；在市場失靈領域，政府應承擔的責任明顯“缺位”，有待繼續加大投入，如水利設施、生態環境保護、防災減災等必要基礎設施等；市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，征信系統不完善，市場監管投入不足；對歷史遺留的老工業基地的國有企業改制、企業分離辦社會職能等問題尚未完全解決。

第二，政府間事權和支出責任劃分尚未明晰。雖然2018年初時出臺了事權與支出責任劃分的指導意見，但是目前改革尚未到位。一是地方承擔了部分外溢性強的支出責任。按照財政事權和支出責任劃分原則，跨區域以及成本效益外溢的支出責任應由中央負擔。但在實際執行中，地方較大程度地承擔了涉及國家主權、跨區域環境保護等中央事權，如國防建設、界河保護、跨流域大江大湖治理、跨地區污染防治等事權。二是中央承擔了部分信息復雜應由地方承擔的支出責任。自然稟賦、經濟水平、人員狀況等信息相對復雜，但實際上中央卻不同程度介入，如農村環境治理、醫療衛生等事權。

第三，財政事權和支出責任劃分改革與其他改革尚未有效銜接。按照財稅體制改革順序，事權與支出責任劃分改革應該先行，但是從目前的改革進程看，轉移支付改革、稅制改革、收入劃分改革與財政事權和支出責任劃分改革在時序上存在不協調等問題，使得財稅體制改革任務之間不能有效銜接，這也使得地方政府在執行相關政策時存在混亂和思路不清的情況。

（四）國有企業改革發展中面臨的支出難題及帶來的影響

第一，以往國有企業歷史遺留問題導致基層維穩支出壓力激增。國有企業歷史遺留問題從1992年到現在已有二十多年時間，由于前期改革推進過程中沒有考慮長遠，當時關停并轉的企業一次性給予補貼的員工以及農民輪換工，因再就業困難、目前醫保養老待遇和其他城鎮同類人員相比差異巨大，成為國企改革遺留的包袱。由于拖欠各項保險費用和職工債務，職工不滿情緒和自身訴求疊加使得信訪部門壓力巨大。這其中由于改革滯緩還導致一些問題長期難以解決，矛盾積怨越來越深，改革成本越拖越大，改革難題越來越難化解，到現在表現為社會和諧發展和政府政治穩定面臨的挑戰和風險越積越高。

第二，國有企業在股份制改造和運營過程中成本居高不下，自主創新能力薄弱，企業承擔了部分社會職能，成本負擔較重，加大了改革過程中的財政壓力。一是國有企業股份制改造“三供一業”改革不到位，企業承擔社會職能的包袱仍然沒有卸掉，如企業還承擔了大量在崗和退休人員的冬季取暖包燒費。二是國有企業股份制改造后變為民營企業導致銀行授信額度降低，無法享受原有針對國有企業的貸款優惠政策，加之一些傳統行業受去產能、企業經營狀況不佳等影響，可獲得的銀行貸款額度降低，資金成本和壓力激增。三是近年來隨著創新驅動戰略的實施，由于創新環境和體制機制改革不到位，創新能力和基礎仍然比較薄弱。企業對研發的重視不足，自主研發占比較低。對于一些技術要求較高的領域，企業沒有條件涉足，而傳統生產領域市場需求下滑明顯。四是老工業基礎多數為勞動密集型國有企業，隨著近年來人工成本的上升，企業管理效率低下，受到管理成本和地域限制，企業抵御市場風險能力較弱的缺陷進一步顯現。國企改造過程中企業融資資金成本和國有資產處置難題已經影響到企業運營和發展，在一定程度上也把壓力傳導至地方財政部門，比如由于“三供一業”多數為社會公共事業，在分離移交的過程中無論是央企還是地方國企都要求地方財政支出給予一定補貼。

（五）財政部門缺乏統一操作標準，全面預算績效管理基礎不足

財政部門沒有出臺統一規范可操作的指標體系、績效目標、評價方法等，對地方的指導和相關培訓不足，導致地方在操作過程中，對績效管理工作的定位、模式和重點難以把握。

目前東北地區全面實施績效管理的相關工作機制尚不完善，預算績效管理還沒有納入到各級政府工作考核范圍，預算績效與部門預算項目資金、專項資金和省對下專項轉移支付安排還沒能有效掛鉤。對預算績效管理政策、制度和操作的認識還不到位，缺乏相關培訓，特別是單位主要領導、省級預算部門、市縣政府主要領導和市縣財政部門負責人的政策業務培訓不足。預算績效管理系統平臺建設不足，部門預算編制、國庫集中支付等系統有機對接的預算績效管理系統平臺的建設還不到位，增加了預算單位績效管理的工作量。

四、下一步推動財政支出結構調整的思路和舉措

東北地區財政支出和企業承擔社會支出壓力巨大，更應在制約經濟發展、稅收收入增加和有效提升支出效率的思想觀念、體制機制、發展環境等深層次矛盾和問題上下大氣力破解。

（一）加大社保基金統籌力度，劃撥國有資產充實社保基金

東北地區人口呈老齡化趨勢，國有企業和事業單位眾多，大部分退休人員都納入到政府社保體系，領取高額退休養老金，加之巨大的城鎮職工養老保險收支缺口，必然產生養老社保資金壓力，其中以黑龍江省最為突出。

一是今后需要進一步加大省級甚至全國社保基金統籌力度。通過提升社保基金的統籌層級，進一步提高基金抵抗風險的能力。

二是通過落實國務院關于劃撥部分國有資本充實社保基金實施方案的要求，將中央和地方國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，填補基金收支缺口虧空。

三是考慮到目前養老金發放水平，國有企業和事業單位的退休人員對財政產生的養老負擔壓力已經較大，今后需要逐步完善養老社保長效保障機制，依據社保基金的承受力、地方財力水平、物價水平等因素，通過科學核算，建立與繳費水平相適應的養老金待遇調整機制。

（二）合理劃分中央與地方事權與支出責任

一是按市場優先原則，進一步明確政府與市場的邊界。明晰政府與市場邊界是政府間財政事權和支出責任劃分的前提。按市場優先原則，將市場可以承擔的，交由市場；政府和市場合作承擔的，盡量發揮市場作用；市場暫時不能承擔的，要逐步創造條件移交市場。周期性審查政府與市場的邊界，將市場已能承擔的，交由市場承擔。

二是進一步明晰政府間財政事權和支出責任。按照財政事權劃分原則，為繼續加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權，建議將由地方承擔或由中央與地方共同承擔的財政事權上收部分為中央承擔，如流動兒童義務教育、高中教育等教育類事權、基本養老保險、食品藥品監管等；建議將部分地方財政事權調整為中央與地方共同的財政事權和支出責任。按照基本公共服務的受益范圍、信息復雜程度等，建議將由地方承擔的財政事權調整為中央和地方共同承擔的財政事權，如水污染治理、大氣污染治理、江河湖庫治理等。

三是協同推進各項改革任務。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制改革是一種以“財”促“政”的攻堅性改革，與經濟、社會、政治、生態等各領域改革息息相關。因此，建議在國家層面，統籌推進財政與貨幣金融、價格、國有企業、社會事業等各領域改革，避免財政“單兵突進”。同時，要處理好財稅體制改革各項任務的內在關系，加快分領域財政事權和支出責任劃分改革，建立事權清單，明晰支出責任，并結合稅制改革，調整中央和地方財政收入分配關系，完善轉移支付制度，進而形成財力與事權相匹配的財政體制，促進地方政府依法履責，提高基本公共服務保障能力。

（三）調整產業結構以培養稅源，加快推進國有企業改革

東北地區要有效解決支出矛盾，需要找準收入不足的問題，通過產業結構優化升級，加快經濟發展方式轉變，改變以往粗放型、投資拉動型的發展道路，通過產業結構調整以涵養稅源化解支出難題。

一是今后需要結合自身轉型發展的實際情況，落實國家東北老工業基地振興戰略和“一帶一路”戰略，加大支持新興產業、現代物流業和幸福產業等現代服務業發展的力度。

二是根據國家和財政部門相關規定，準確界定不同類型國有企業的功能。摸清國有企業資產底數，研究以管資本為主的國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，進一步深化國有企業改革，在保證國有資產保值增值的前提下，在國有企業股份制改造過程中，加快閑置資產處置力度。

三是以往國有企業歷史遺留問題的改革不僅僅關乎東北老工業基地經濟的振興，更加關乎社會穩定和政府公信、國有企業股份制改革和劃轉國有資本充實社保基金改革的順利推進。要落實國家相關政策，解決以往國有企業改革中所產生的遺留問題，緩解政府信訪壓力。做好以前廠辦大集體的收尾工作和國有企業下崗職工的安置工作，合理考慮上訪群眾訴求，在政策允許的范圍內，做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的工作。

四是建議加大中央在國有企業遺留問題上的財政事權和支出責任。國有企業改革的成本要在中央政府和地方政府之間合理劃分，中央政府承擔比例要有所提升，并且出臺政策支持相關國有企業向國家政策性銀行、國際金融組織申請中長期貸款。依靠企業自身技術革新和內部產品結構調整，結合稅收優惠政策和政府對研發及創新的支持，推動企業走出困境的同時解決好歷史遺留問題。

（四）進一步調整收支結構，營造創新文化和制度環境

從目前東北地區的情況來看，財政支出壓力巨大，政府難以有更多資金用于投資和發展。在此基礎上，需要分步驟改革。

一是短期內需要進一步優化財政支出結構，壓縮一般性支出，努力盤活資金存量，優先保工資、保運轉、保民生，支持經濟發展和社會穩定。

二是從中長期來看，政府需要對未來經濟形勢有一個更加科學的研判，需要認識到東北地區財政收入和支出的結構性問題，在財政收入和支出內部結構上作合理調整，做好中長期財政規劃。逐步考慮增加部分投入于有長遠效益的發展性支出，通過減少政府和企業改革創新的制度性交易成本，推動當地新興產業和經濟狀況企穩向好。

三是通過向人才流入的深圳等地學習，做好制度建設，營造良好創新環境，為企業創新和高端人才留在當地創新創業提供政策支持和基礎條件。發揮政府引導基金和財政撬動金融杠桿的作用，加大對新興產業和新商業模式的支持。

（五）全面推進績效管理工作，提高財政支出使用效率

按照黨的十九大報告的要求，抓緊全面推進績效管理工作，地方政府基礎條件比較弱的需要利用信息化手段，進一步強化財政監督職能，對重點支出領域財政支出情況進行監控和信息公開，切實提高財政資金使用績效，并做好地方債務風險防控工作。財政部需要對地方進行相應指導修訂《財政支出績效評價管理辦法》，明確工作目標和工作任務，統一推進步伐，確保預算績效管理工作規范、有序、有效推開。財政部在已制定的共性指標體系框架基礎上，進一步細化建立全國統一的績效評價指標和標準體系，并逐年修訂完善。建立全國聯網的預算績效管理數據信息庫，統一開發預算績效信息管理系統，為預算績效管理有效實施提供業務支撐。東北地區需要進一步制定預算績效管理工作規劃并完善預算績效管理工作制度。此外，還需要修改對各省市預算績效管理工作的考核辦法，增強考核引導性和針對性，促進地方工作深入開展。■