專家激辯：中國減稅何去何從

話題嘉賓

郭慶旺：中國人民大學財政金融學院原院長、財稅研究所所長

許生：中國宏觀經濟研究院經濟研究所財政稅收研究室主任、研究員

張斌：中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員

樊勇：中央財經大學財政稅務學院黨委書記、教授

岳樹民：中國人民大學財政金融學院副院長

朱青：中國人民大學財政金融學院教授

李時宇：中國人民大學財政金融學院副教授

代志新：中國人民大學財政金融學院助理教授

生偉：亞信科技副總裁

李迎：西門子集團稅務總監

王冬生：智方圓稅務師事務所主管合伙人

主持人

呂冰洋：中國人民大學財政金融學院教授

背景材料：

近年來，為推動供給側結構性改革，釋放經濟和社會活力，中國經歷了一波又一波的減稅浪潮，減稅成為社會關注的焦點。政府大力推行減稅降費使企業獲得了更大的發展空間，改善了稅源基礎，促進了財政收入增長。當前，為應對全球經濟挑戰，防范系統性金融風險，促進經濟轉型和提振內需，中國將如何進一步推動稅收制度改革？減稅措施的著力點應放在何處？如何協調減稅與財政支出壓力的矛盾？減稅預期將達到什么效果？

減稅是當前社會熱議的一大話題，也是社會經濟生活中的大事，事關每個人的切身利益。圍繞“為何減稅”“如何減稅”“減稅幾何”“效果幾何”幾方面主要問題，10月28日，中國人民大學財稅研究所和重陽金融研究院聯合組織十余位著名財稅專家和業界精英圍繞“中國減稅之辯”進行圓桌討論，深入分析政府減稅原因，探索減稅之道，審視減稅效果。

在經濟下滑背景下，要發揮積極財政政策實際有很多種措施，為什么將焦點落在減稅上，究竟為何實施減稅？在制定減稅政策過程中，落實到具體稅制要素又該如何調整？減稅的最終目標是什么，要減多少？達到什么效果？本期監督沙龍由中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋主持，依據會議討論內容整理而成，既汲取了理論界財稅研究者的建議，又聽取了外企、民企和中介機構代表的看法，集思廣益，共商中國減稅大計。

稅不是越少越好，而是越優越好

朱青 （中國人民大學財政金融學院教授）：今年2月《中國稅務報》有一篇采訪報道，其實是我寫的，標題就是《稅不是越少越好，而是越優越好》。首先，現在最大的問題是支出降不下來，財政赤字越來越大。經濟學界只能是在支出降不下來，甚至還要增長的情況下來研究稅收問題。這就是所謂的瓦格納法則。1929年美國中央和地方財政支出占GDP的比重是7%，到2015年達到了37%，比1929年增長了30個百分點，更不用提西歐國家、北歐國家。隨著經濟的發展，百姓對公共產品的需求會越來越大。黨的十九大報告有個重要的論斷，新時代的基本矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的需要不僅包括物質方面，還包括民主、法治、公平、正義、安全、環境，這六個方面的需要完全是政府提供的公共產品。在新時代，未來財政支出壓力會越來越大。

所以，研究長期性的減稅還要從支出角度考慮，即收、支、債三個方面。現在政府支出有兩類：一類需要償還的，一類不需要償還的，不需要償還的財政支出的資金支持主要是稅收。去年一般公共預算開支有20萬億元，其中72%是通過稅收籌資的，還有14%是通過非稅收入、罰款等，另外14%是赤字（債務）。還有一部分不需要償還的就是政府性基金預算，百分之七八十以上的收入是土地出讓收入。所以，中國政府主要靠稅收來籌資。如果長期減稅的話，就只有增加政府債務了。

第二，我們研究的問題很多，比如減稅到底該不該減，全世界減稅都是周期性的，應景性的。經濟在波動下滑，我們減點稅，增點支，等經濟發展好了以后再把稅漲上去。中國的經濟形勢如果是周期性的減稅，問題不大。中國經濟形勢進入“新常態”，今年第三季度增速為6.5%。換句話說，如果中國經濟呈日本式的長期逆勢增長，那么日本的經驗就值得我們借鑒了。日本從上世紀90年代開始經濟增長一直特別低，即所謂“失去的20年”。日本的國債、地方債，從1980年占GDP的50%增長到現在的250%，也就是說日本的國債速度增長相當快。原因是日本經濟長期低迷，而且長期實行積極財政政策。兩者逼得日本不得不增稅，因為債是要還的。日本現在在增稅，消費稅稅率從5%提到8%，下一步要提到10%。所以，中國的減稅只能是短期的，作為應對經濟下滑的短期手段；長期性的非稅手段不可能，因為土地收入越來越少，否則將面臨債務問題。

第三，如果減稅，減什么稅？現在政府減稅主要還是減增值稅。實際上，增值稅是對消費者的課稅，而不是對企業的課稅，如果要實施減稅，建議減企業所得稅。特別是特朗普減稅以后，世界各國都要降企業所得稅，所以，新一輪所謂的稅收競爭還要開展。這種新的稅收競爭情況下，我國企業所得稅長期維持在25%，越南原來跟我們一樣，現在降到20%。東南亞國家全都降了，泰國20%、柬埔寨20%、新加坡17%；英國19%，2020年降到17%。我認為，中國不妨不要降增值稅了，因為世界各國的增值稅是要提高的，要降就降企業所得稅。

減稅讓企業獲益大，征管環境還應優化

生偉（亞信科技副總裁）：我直接從事稅務工作有15年了，之前7年在畢馬威會計事務所，之后8年在企業從事稅務管理、財務管理工作。從企業的角度來講，近些年，確實感到了國家減輕企業稅務負擔，為企業辦實事的力度，企業受益很大。

亞信屬于信息技術企業，最直接享受了國家幾乎所有的稅收優惠政策。我們歷年來都是國家重點支持的軟件企業，實際企業所得稅率都降到了10%。作為科技型企業，研發費加計扣除，境外技術服務收入免稅，研發費加計扣除又從50%提高到75%，包括科技型企業的虧損結轉又從5年延到10年，這些都給企業帶來了非常大的實惠。

每個企業和個人都是納稅人，個人或是個人所得稅納稅人，或作為最終消費者是增值稅的承擔人。站在企業和個人立場都想少交稅，但確實像朱青教授講的，我們交稅是為了支撐國家財政收入，支撐國家的經濟運行。這是我們每個人和企業的義務。

理性來講，不是稅減得越低越好，而是越優越好。所謂“優”，一是我們的稅制要優，二是對企業的稅收征管環境要優。在減稅的過程中有許多配套的政策更為重要。例如，前期對增值稅從17%降到16%，在企業執行層面有許多問題，比如合同原來是含稅收入，這就涉及合同前后執行的稅率不一致了。減稅過程中，配套政策要一起推出。不要將“好事”落地的時候變成“難事”。

我們減什么稅？現在企業都抱怨印花稅，除了特殊的證券交易行業對國家印花稅的貢獻比較大，其他企業對國家財政貢獻占很小一部分。但企業管理印花稅合規難度、風險非常大。印花稅在減稅議題上值得討論。對征管成本高，納稅人遵從難度高，稅收貢獻小的稅種，不是減，而應該直接砍掉。

減稅更多的是為企業減事，企業是直接受益的。我們一直說稅收法定，就是要求稅收政策要明確。企業稅務管理實踐中，許多稅收事項不明確。企業在全國不同地區的同一性質的交易或事務，在各地稅務處理卻不一樣，這給企業造成很大的困惑和遵從風險。

減稅的同時，企業的征管環境還要做得更優化，真正減少納稅人從事合規工作的事項，使其更清晰，更明確，更清楚地掌握守法的尺度。美國的稅制應該是全世界稅務最嚴的稅法管理體系，美國任何一個納稅人或許不知道稅務局在哪兒，他知道的就是一個郵寄地址，把稅務表格填好寄過去就可以。美國人的守法意識、合規意識強很多。為什么呢？這就是因為法律的威懾作用。政府在給納稅人減稅的情況下，還要再配套做好征管環境的優化，樹立企業合規的意識，樹立稅法的威信，讓任何一個納稅人不敢越雷池一步，干任何違法違規的事情。

讓精準減稅實實在在惠及企業

李迎（西門子集團稅務總監）：非常有幸作為外企代表參加這次沙龍活動，對于這次減稅的話題，我想用幾個例子來支持我的觀點。總體上，我非常支持朱青老師提到的，減稅不是要普遍減，而是要精準減稅。

去年9月國務院總理李克強主持召開座談會時，朱青老師回答總理提問時舉例說，我們在餐館吃飯，按照（當時）我國的稅制規定，在堂食當場吃的繳營業稅，而打包帶走的都要繳增值稅。營業稅和增值稅具有不同的效果。西門子現在也遇到這個問題，業務模式融合了很多綜合性的東西，比如生產制造、銷售、技術服務、軟件開發等。目前增值稅稅率設置了四檔：16%、10%、6%和0%，若要人為地去拆分是16%，還是10%，還是6%，是很困難的。因此，我們認為，稅制的設定對于新一代“互聯網+”、工業4.0企業帶來了一定的困難，人為地做很多的拆分，不符合企業的經營實質。

為什么我們主張精準減稅？因為我國有一些行業其實不用再扶持了，需要扶持的是高端裝備制造業，這是現在正欠缺的。我們對高新技術企業以及對研發相關的稅收減免服務政策都是非常好的。

西門子是一個高新技術企業。2015年因為全球經濟不太好，總部曾想直接把中國的研發投入給砍掉了。當年的研發費用不夠當時征收高新技術企業稅率3%的門檻。于是，我給總部算了一筆賬：由于中國政府對高新技術企業的優惠政策，西門子一年在中國投入2億元搞研發，稅務局會把這2億元通過稅收優惠的方式還給企業。后來原計劃砍掉的2億元研發費用立馬到位了。外企為什么要把錢拿到中國來投資？財稅上的支持對他們來講非常重要。

還有一個例子是海關代征的關稅和進口環節增值稅，包括海關需要進行一部分監管的出口退稅都是非常重要的考量部分。海關總署每年有關稅調研活動，讓企業寫一份文件，告訴總署需要在哪些稅號上降稅，最近幾年海關總署的批準率大概有80%。每年通過暫定稅率減稅的大概有700—800條。這種做法很有針對性，企業給數據和分析，政府去評估好壞對錯。這樣的舉措能實實在在地惠及企業。

關于出口退稅方面，也希望再多做一些調研和政策征集，看看企業真實需求在哪兒。像朱青老師說的，不用普惠性減稅一直減下去，只要暫時性的減稅就可以了，能為國家經濟發展帶來極大的促進性作用就好。

精準減稅，明確預期，讓減稅政策發揮更大作用

樊勇 （中央財經大學財政稅務學院黨委書記、教授）：剛才有一位企業代表提到精準減稅問題，我記得2016年在參加《中國稅務報》舉辦的中國十大稅收新聞評選活動中就提到今后的稅收政策要做到 “精準減稅”。

現在減稅有國內外背景，但還不至于出現像上世紀80年代末90年代初那樣的全球減稅浪潮。從國際上，主要是以減稅為主的特朗普稅改對各國稅收政策形成很大的外部影響。從國內來看，中國目前實體經濟發展面臨一些困難，尤其是缺乏一定的內生動力；再加上有些國際組織發布的報告，認為中國企業面對的綜合稅率較高，營商環境中的納稅指標也存在較大提升空間。這些報告反映的內容不一定都客觀準確，但也在一定程度上形成了大家的減稅預期。很多人認為中國稅收政策走向是減稅趨勢。但我們也看到美國及一些國家并沒有較大的減稅政策的出臺，反而有些相反的現象，就增值稅稅率來講，俄羅斯提出要從18%提高到20%，日本增值稅型的消費稅稅率也提出從8%提高到10%。

怎么樣減稅才能達到最好的效果？中國未來減稅的路徑或主要措施有哪些可以作為政策儲備或方向？從目前稅制結構來講，“營改增”以后，40%是增值稅，加上營業稅、進口稅，這三大稅種基本占財政收入的50%多，個稅和企業所得稅加起來占25%多。如果我國要降稅，是不是間接稅的比重可以減低一點？現在我國40%是增值稅，“營改增”以后，要認真研究怎么降增值稅比重，能促進企業脫虛向實，鼓勵向實體企業發展。

有專家說增值稅是消費稅，與生產者沒有關系，這和我們國家增值稅的具體稅制設計有很大的關系。李克強總理在“營改增”時說過一句話：“確保所有行業稅負只減不增”，是不是說明我們行業還存在稅負過重的情況？國際上一般認為增值稅是消費稅，是沒有中間稅負的。我們國家增值稅制度有一定的特殊性。一是增值稅實行的是憑票抵扣制度，而且憑的是專用發票抵扣，這就可能存在實際抵扣率不足的問題。二是對進項流轉采用留抵制度建設。降稅率，企業不一定能享受到優惠，因為降稅的話，留抵還得承擔稅負。精準減稅一定要考慮企業的實際情況，比如，如何提高企業實際抵扣率的問題。中國上世紀90年代設計留抵制度主要是財政需要，如今既然要減稅能不能改革留抵制度？

中國的減稅要結合本國具體的行業特征和具體稅制的設計，征管環境等都要考慮進來。增值稅是我國自1994年開始全面實施的新稅種，趨勢都是減稅，但效果怎么樣，還需要細致研究。現在研究基本都說好，既然好還可以一直改下去。有研究認為促進投資增加、就業增加，是好的。然而，這可能與一些納稅人所感覺的并不完全一致，所以，還需要將理論和我們的具體制度好好結合起來進行研究。

稅收政策每天都在變化，要么加，要么減，這都很正常。我們現在提的減稅不同于一般稅收政策的調整，應該是一定規模減稅，這就需要比較周全的考慮。尤其是一定規模的減稅，還應該在政府預算上有所體現，減的稅到底是通過發債還是減支解決，應該有一個計劃。這既是財政管理的需要，也給公眾一個預期，讓政策效應發揮引導作用。

減稅要協調好穩增長與調結構之間的矛盾

張斌（中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員）：中國這一輪大規模減稅作為更加積極的財政政策的組成部分，有兩個基本目標。

一是以穩增長、穩預期為主要目的，作為短期相機抉擇宏觀經濟政策的一部分，相當于需求管理層面的減稅，更強調減稅規模對總需求的影響。在外部環境“穩中有變”的大背景下，減稅對宏觀經濟主要發揮穩定需求的作用。二是在中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下，以供給側結構性改革為主線的經濟政策更強調減稅促進創新驅動和結構優化升級。隨著中國人口老齡化進程的加快，目前我國正處在新舊動能轉化的關鍵時期。為此，要做好精準減稅，采取降低小微企業稅費負擔，實行對研發投入的稅收優惠，降低高新技術產業所得稅率等一系列政策。“精準”這個詞特別好，一方面減稅規模大了，既能穩住總需求，又能精準地調整結構，兩者如何能兼顧協調，應該是最好的。

但是，主要作用于需求層面的大規模減稅與作為“供給側結構性改革”一部分的減稅的具體目標還是有差異，為了實現不同的目標減稅的具體思路和安排也會有差異。要注意區分作為相機決策短期政策的減稅和基于稅制優化的永久性減稅措施。在經濟下行壓力增加，“穩增長”和“穩預期”的重要性提高的情況下是可以的；為應對短期經濟的波動，可以出臺臨時性較大規模減稅政策，規定三年、五年的時效。考慮到稅負下降后再回升會有諸多壓力，臨時性、相機抉擇的減稅政策和永久性的以稅制優化為目標的制度性減稅措施，這兩者之間如何協調好，值得深入研究。

第二，當前關于減稅的爭論很多，企業方面總說不解渴，這其中有很多原因。首先減稅減的是名義稅率、法定稅率，實際稅負是否下降了要考慮征收率的變化，政府并不能保證所有企業的實際稅負都不上漲。如“營改增”后如果原來繳納營業稅的企業實際稅負比較低，即使增值稅的法定稅負低于原來營業稅的法定稅負，隨著抵扣鏈條的完善和稅收征管的加強，這部分企業的實際稅負仍有可能上升。此外，社會保險費征收體制改革后，由于稅務部門的征收能力更強，可以預見原來未依法足額繳納社保費的企業的實際繳費會增加，即使通過降低社保費率保證總體費負不增加，但不同企業的費負分布仍會有較大調整。

從產業結構調整升級的角度看，部分污染嚴重、技術落后的低附加值企業會被淘汰，結構調整的過程是有陣痛的。如果調整的進程比較快，短時間內企業倒閉的比較多，就會產生較大的經濟下行和就業的壓力。在這個意義上，結構調整和穩增長之間是有內在矛盾的，當前形勢下結構調整和“穩增長”哪個更重要，哪個是主要矛盾，這可能要作出判斷。

關于當前減稅的主要措施，我認為應該首先考慮降低社保費率。短期來看，當前名義費率偏高和征收率提高的問題迫切需要解決，而且降低社保費率對于“降成本”和穩就業都具有重要作用。從長期看，盡管人口老齡化會帶來較大的財政支出壓力，但我國當前的社保名義費率水平是偏高的。在征收率大幅提高的情況下，如果社保名義費率水平不下降會導致勞動力成本過高，這會進一步加快企業用機器替代人的進程，盡管這意味著生產率的提高，但對就業的影響也應當引起足夠的重視。未來，應考慮采取多種措施籌集養老保險的資金，不應過度依賴勞動報酬。

增值稅作為中國的第一大稅種，從“穩增長”的角度看，短期內降低增值稅稅率是加大減稅力度的必然選擇。但從增值稅制優化的角度來看，需要研究中國未來長期穩定的增值稅最優稅率是多少？增值稅率的高低以及增值稅收入的規模與由支出結構決定的宏觀稅負水平有密切的關系。如美國、日本的宏觀稅負水平就顯著低于法國和德國。福利水平較高的國家宏觀稅負水平也較高，增值稅稅率水平也相對較高。因此，中國未來增值稅制的優化要考慮長期財政支出需求，明確稅率下調是短期政策還是長期制度優化的一部分，處理好稅制優化滿足未來財政支出需求的稅制改革與當前減稅政策之間的關系。

減稅要抓住增值稅這個“牛鼻子”

許生（中國宏觀經濟研究院經濟研究所財政稅收研究室主任、研究員）：在目前國際國內環境錯綜復雜多變、我國經濟穩中有緩、穩中存憂、下行壓力加大的大背景下，這里所討論的“減稅”問題不同于近年來圍繞供給側結構性改革而一直在講的“減稅降費”，而是具有特定含義，實質是要討論在當前背景下，政府是否有必要根據經濟景氣變化來重新啟動和實施逆向經濟調節的稅收宏觀調控。我主要講四個問題：一是如何客觀看待“營改增”的減稅效果；二是當前環境下有沒有必要重新啟動稅收宏觀調控；三是更大規模的減稅減費如何操作、效果如何；四是財政缺口如何彌補。

第一，要辯證看待“營改增”的減稅效果。“營改增”全面推開以來，部分企業對減稅效果感受不明顯，甚至引發抱怨，這是有多方面原因的。除“營改增”后征管效率提高、稅負更加公平原因外，“營改增”后原納營業稅行業內部增值稅率結構不盡完善是一個重要原因。

根據我個人的研究，要看“營改增”的減稅效果，首先需要厘清以下兩個方面問題：

一方面，“營改增”在第三產業內部的稅率結構是不是合理？如果不合理，就會嚴重影響“營改增”的減稅效果。營業稅與增值稅納稅核算和計稅方法有著根本不同。營業稅改為增值稅以后，實際是要對第三產業企業的增值額進行征稅，而不同于改革之前的對企業銷售收入進行征稅。企業增值率不一樣，將來繳納的稅收是不一樣的。理論上講，增值率越高，所承受的增值稅負擔就會越重。實際來講，在原來“營改增”行業中，由于實行過渡期辦法，“營改增”稅制切換當口是可以達到原營業稅和改革后的增值稅兩種稅負基本相等，存在一種等負率。但是過渡期之后，隨著企業老項目逐步消化完畢，新項目不斷增加，并且不再實行過渡期納稅辦法，而是按照規范的增值稅計征辦法納稅，新項目的增值率越高，它負擔的增值稅負自然就會越高。另外，由于“營改增”稅率設計對增值率相對較低的行業，如交通運輸業、建筑服務業等，適用了較高的11%的增值稅稅率，這就會嚴重影響“營改增”減稅減負的效果，這也是國家將交通運輸業的增值稅稅率由11%下調至10%的基本原因。這是問題的核心。

另一方面，“營改增”后工商業和服務業的稅負環境相對更加公平了。增值稅是我國最大的稅種，與工商業緊密掛鉤，“營改增”前一直由工商企業來負擔，和實體經濟緊密相關。實施“營改增”以后，就把原來繳納營業稅的服務業行業和繳納增值稅的工商業行業放到了同一稅制之下。根據我的個人研究，“營改增”前，營業稅行業稅負是工商業企業實際稅負的一半左右。工商業企業增值稅最高名義稅率為17%，實際稅負在8%左右。而服務業行業營業稅稅率有3%、5%、20%等幾檔，但實際稅負一直在4%—5%左右。改革開放以來，我國服務業之所以能夠飛速發展，與一直實行較低的營業稅稅收負擔有關。“營改增”將服務業置于與工商業相同的增值稅稅制下，使工商業的稅負環境變得相對公平，這是統一稅制和實現稅收公平的需要，要綜合辯證看待。

第二，當前形勢下適時啟動適度稅收調控有其現實必要性。眼下減稅不是供給側結構性改革的減稅問題，而是短期刺激性政策問題，它是短期稅收宏觀調控的問題。這與2008年的結構性減稅有一定的相似性，但那次的背景和程度與這次完全不同。

金融危機前期，特別是2007年三季度以后連續出現5個季度的經濟下滑，2008年前三季度GDP較2007年全年增幅下降3.6個百分點，前9個月CPI同比增速較價格峰值下降4.1個百分點，大大超出調控預期；加之經濟周期、宏觀調控、特大地震等一系列收縮效應疊加顯現，迫使2008年年初開始實施的“適度從緊”政策不得不中途轉向。2008年12月，中央決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，結構性減稅隨之走上前臺。

當前，我國實體經濟主要指標出現下行跡象，國內投資、消費、出口等主要經濟指標均出現下降態勢。今年前三季度，GDP增長6.7%，比上半年累計下降0.1個百分點，經濟運行穩中有緩、穩中存憂、下行壓力加大，不少企業生產經營困難，市場預期和信心受到影響，應當說，出現了一些與金融危機前期相類似的情況，盡管經濟下行的程度不可同日而語。從必要性看，適度加大財政政策力度、適時啟動稅收調控有其現實必要性。

同時，也正是由于當前的經濟波動大大低于上次金融危機爆發前期，經濟下行趨勢尚未脫離合理運行區間，除非有大的不可控因素，預計全年經濟增長目標仍可實現，實施大規模刺激政策的必要性并不突出。進一步擴大積極財政政策、進一步減稅應以“適度”為原則，應盡力避免大水漫灌式的“強刺激”。

第三，當前減稅應將增值稅減稅作為重點和著力點。減稅著力點重點應放在工商業增值稅的減稅上，同時配之以健全完善企業重組購并過程中的企業所得稅制度，并適度降低社保合規費率。

這一方面既是因為增值稅是我國的第一大稅收負擔，另一方面也是落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“降低間接稅、提高直接稅”的改革需要，同時更是均衡工商業稅負和服務業稅負、商品稅負和服務稅負，實現增值稅調節中性、促進實體經濟振興的客觀要求。我們要緊抓不放，促進實體經濟的恢復發展。

第四，具體政策操作和財政缺口彌補。9月初我在《瞭望》上寫的“五問積極財政政策”，對現在討論的熱點問題都有一些回應。具體來講，一是將工業制造業增值稅稅率繼續降低2個百分點，商業、不動產租賃增值稅稅率一次性降低3個百分點，預計全年可再減輕企業稅負超過5000億元；二是完善資產重組、購并聯合中的相關稅收政策，建立順暢的市場主體退出制度，盤活存量，預計可減輕企業稅負超過100億元；三是階段性適當降低職工基本養老保險、職工基本醫療保險企業繳費水平（分別為2—3個百分點和1—2個百分點），并適當降低靈活就業人員、退休延繳人員以及失業人員的職工醫保繳費率；四是對現行12%的企業和個人住房公積金繳存比率適當降低1—2個百分點。預計全年可再減輕企業負擔超過7000億元。

那么，財政缺口怎么辦？我認為可以適當地擴大一些赤字來解決。可在年初赤字基礎上再追加4000億元赤字，使全年赤字總規模提高至2.78萬億元，使赤字率保持在3%左右；同時將全國一般預算支出提升至21.4萬億元，使之比年初預算提升1.9個百分點。考慮到全年財政有所超收和追加的赤字規模，可以保障減稅后一般預算仍然可以獲得平衡。

考慮到征管效率提高和繳費基數相對統一，降低社保合規繳費率后，社保預算會暫時性受到一定影響，但總體影響可控。

稅改遵循四個原則：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管

李時宇 （中國人民大學財政金融學院副教授）：在談論減稅之前，首先要明確一點，減稅的目標是提高經濟整體運行效率，提高全體國民長期福利，而不是簡單地減少稅收。減稅是一種手段，并不是最終目標。因此，從稅收經濟學角度來講，稅制改革的理論目標之一，往往就是要建立一個對經濟運行扭曲（影響）最小的稅制。一般來說，這樣的稅制應該滿足以下四個特征：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管。這也是2003年黨的十六屆三中全會所提到的稅制改革應遵循的原則。這四個特征是中外成功稅制改革的經驗所在，四者相輔相成，缺一不可。因此，當我們談減稅時不能單純地看稅率調高還是調低，而應該在一個整體框架里面看待稅率的問題。接下來我將順著這個邏輯，對稅制改革進行簡單的歷史回顧和未來展望。

中國改革開放以來的稅制改革，可以把1994年作為分界線，分成前后兩個時期。1994年之前的宏觀經濟背景，是國家財政收入占比不斷下降，因此，1994年稅制改革和之前的歷次稅制調整，都受制于籌資財政資金約束條件的制約，其目標之一都是要保障財政收入。同時，為應對新的經濟現象而開征了不少新的稅種，使得1993年的稅種個數達到37個，稅種比較復雜，征收的漏洞也比較多。總體來看，盡管稅種不斷增加，稅率也較高，但稅基比較零散，征管力度不足，這樣導致國家財政收入占GDP的比重依然在不斷下降，對宏觀經濟的調控能力也在不斷下降。

1994年的稅改是一次重要的改革。這次改革在統一稅基（即簡稅制、寬稅基）和加強征管（即嚴征管）方面都采取了很多措施，提高了稅制運行的效率。但是給定當時國家財政收入較低，在具體的稅制設計上，仍然面臨籌集財政資金約束條件的制約，其目標之一也是要增稅，保障財政收入。

1994年稅改以后，中國的稅制主要經歷了兩個階段：第一階段，2003年—2012年期間，完善稅制改革階段；第二階段，2013年至今，新時代稅制改革階段。這兩個階段的稅制改革都帶有部分減稅的特征。從宏觀背景上來看，進入新世紀后，中國稅收進入高速增長的時期，稅收占GDP的比例不斷上升，從1995年的不到10%到2011年的超過18%。這樣的宏觀背景，為中國稅制改革朝著“低稅率”的方向推進提供了條件。

因此，在2008年受到全球金融危機沖擊和2012年以來宏觀經濟增長速度逐步放緩的背景下，中國的稅制改革都帶有部分的減稅特征。需要注意的是，中國的減稅并不是簡單地降低稅率，而是同時在寬稅基、低稅率和嚴征管上面進行改革。

比如，應對2008年金融危機，流轉稅類和所得稅類都采取了相應的減稅措施，以達到刺激和恢復經濟的目標。流轉稅方面，我國在2009年1月1日開始實現在全國范圍內的增值稅轉型，全國實行消費型的增值稅。在個人所得稅方面，2007年第二次修正個人所得稅法時將免征額從1600元提高到2000元。企業所得稅實現了兩法合并，中國居民企業按25%的所得稅稅率繳納企業所得稅，降低了企業所得稅方面的稅收負擔。在嚴征管方面，金稅工程二期的實行為增值稅轉型提供了技術支持。

隨著GDP增速逐年下降，2012年下降到 8%，2013年 7.8%，2017年是 6.9%，供給側結構性改革方案被提出來，根本目標是要提高社會生產力。在流轉稅類方面，2012—2016年的“營改增”試點并向全國推行。它的減稅效應適應了經濟增速放緩的宏觀經濟環境；另一方面，它的專業化分工效率也有利于企業的創新和生產效率的提高，促進供給側結構性改革。2017年之后，在個人所得稅方面，對部分勞動所得實行綜合征收，在提高每月基本扣除標準前提下又新增了6項專項附加扣除。這些減稅措施使得自2016年開始稅收占GDP的比重下降到了18%以下，目前是17.5%。在嚴征管方面，金稅工程三期的執行對稅制改革實行信息化支撐起到了重要作用。

總之，改革開放以來，中國稅制改革的這段歷史很好地反映了稅制改革的四個基本原則。展望中國未來的稅制改革，應當也要遵循上述四個原則。

“減稅的藝術”：要重視納稅人行為的分析

代志新 （中國人民大學財政金融學院助理教授）：政府的減稅目的之一是促進消費，拉動內需，但是如果很多企業沒有訂單，那就沒有消費，會陷入惡性循環。

減稅不可理所當然地就認為會促進消費。先看一個美國版的減稅故事，2001年美國總統布什簽署了 《經濟增長與稅收減免協調法案》，其目的是要刺激日益惡化的經濟。這項稅收減免法案給美國納稅人以退稅形式設定了380億美元的退稅支票，預期人們會花掉這個退稅支票。結果發現，很多家庭存起來了。有經濟學家研究發現，對整個經濟體而言，雖然政府花了好幾百億美金，但是刺激經濟的效果并不明顯。這是真實美國版的減稅故事，其經驗教訓中國是不是可以借鑒？

從行為的角度來講，減稅也要考慮“面子工程”，行為經濟學有個基礎的理論，“框架效應”，即相同的內容如果用不同的形式表達出來，可能會導致不同的決策結果。減稅可以增加收入，但增加的收入形式不同會直接影響到消費結果。研究表明，如果把減稅描述為一種增益的話，可以更容易促進消費。

減稅的效果，同樣遵循“酒香也怕巷子深”的道理。基于行為理論的研究，我提出如下幾點建議：一是減稅要最大程度調動廣大納稅人參與的積極性，如果公眾有參與和表達意見的渠道，則可以提高公眾對政府部門的滿意度，從而提高納稅人的稅收遵從度；二是自己定的規則會更有遵守的意愿，因此，減稅規則要經過納稅人充分討論之后制定，不能閉門造車；三是公眾參與還可以感受到其意見被尊重，提高其公平感，以及納稅人的獲得感和幸福感。這樣有助于激勵納稅人建設社會主義的積極性，只有讓他們參與進來才有獲得感和成就感；四是最終目的還是要提高納稅人的納稅遵從度。尤其是在減稅背景下，如果納稅遵從度繼續降低，財政負擔將會不堪重負。

最后，如何確保減稅落到實處？必須要籌劃在前。現在只提減稅，不提征管。這個關系如何平衡？明年個稅的專項扣除實施的話，不可避免會有很多的虛假申報。那么相關的懲罰措施是什么？配套措施能不能跟得上？不清楚！因此，我認為配套措施也可以公開地討論，也要充分征求公眾的意見。宏觀微觀結合才能更好地找到解決問題的辦法。宏觀方面我們有很多的研究和判斷，但是微觀行為層面的研究很缺乏，因此，要從微觀層面來研究機制是如何運行的，注重分析企業和消費者對稅收的行為反應。承認異質性的存在，避免簡單粗暴“一刀切”。政府部門要把稅務數據適度公開，這樣可以提高專家參與的積極性，從而提出更有針對性的建設性意見。

應明確減稅的目的、作用和方式

岳樹民 （中國人民大學財政金融學院副院長）：我認為，對于中國的減稅問題，有這么幾個問題需要考慮。

第一，中國目前持續性減稅的可行性和可能性有多大。這些年來，我國的稅制改革一直是減稅性的。我們應該是結構性的減稅而不是持續性減稅。黨的十八屆三中全會提出，要逐步提高直接稅的比重，但個人所得稅的改革是降低直接稅的比重。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》及黨的十九大報告提出，我們國家全面決勝小康社會和建設社會主義現代化強國，七大戰略及六大任務的實現，統統需要財政來安排，這些和持續性減稅是什么樣的關系，它們之間應該怎樣協調。

第二，稅收或稅種的定位問題。稅收政策到底能解決哪些問題，需要在稅收政策解決哪些問題，減稅能解決哪些問題，這些要明確。這次個人所得稅改革要明確目標是什么。

第三，企業難，到底難在哪里。我們現在一講企業難就減稅，就說稅負重。目前中美貿易摩擦，中國的制造業特別是出口利潤很少，大部分都給了美國。說明我們企業的競爭力太弱，議價能力太差。那么，減稅可能無法解決企業的難點問題。

第四，我們減稅的目的、對象、作用還不是很明確。減稅到底應該采取什么樣的方式，在哪個環節，在哪個點上來減最合理？大家談增值稅比較多，那么，增值稅到底是不是企業的稅負？我們之前說，增值稅即征即退，先征后退。企業的增值稅稅負到底是怎么形成的，到底應該退給誰，如果說增值稅是消費者負擔的，應該退給消費者。這個問題值得我們思考。

第五，關于稅收法律制度設計的規范和征管的規范，稅收設計的時候有沒有考慮到稅制整個運行中的精確性以及運行中可能出現的漏洞。黨的十六屆三中全會講到四個原則即簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管，嚴征管大部分做到了，低稅率小部分做到，寬稅基大部分沒做到，個人所得稅和企業所得稅全部把稅基縮小了。

關注制度減稅、征管增稅、環境重稅

王冬生（智方圓稅務師事務所主管合伙人）：我感覺這幾年稅收熱點持續不斷，稅收成了一種顯學。搞宏觀經濟學的很多老師也開始講稅收問題了。公說公有理，婆說婆有理，莫衷一是。然而，有很多流行的說法，站在專業角度來看是經不起推敲的。

如何減稅？我認為應關注制度減稅，征管增稅，環境重稅。制度是減稅的，這點是不能否認的，2008年開始，所得稅不斷減，增值稅不斷減。征管是增稅的，因為征管手段加強了，稅務局內部征管改革了，人情稅、關系稅的空間小了，尤其金稅三期功能非常強大。稅負既是客觀的數據，一算交多少稅，同時也是主觀的感覺。產銷兩旺的時候，交點稅無所謂；但當經濟遇到困難了，即使交的稅少了，也感覺到重。這與環境有關系。

接下來是不是繼續減稅呢？首先，稅收說到底，是社會資源和納稅人、政府之間的一種分配機制。到底是政府多收點還是企業多留點，需要有個平衡點。現在經濟發展壓力有點大，尤其是金融去杠桿弄得壓力有點大，財政減點稅是必要的。第二，征管加強了，漏洞少了，為制度進一步減稅提供了財政基礎。第三，稅收是有國際競爭的。如果企業所得稅25%比人家高，增值稅率比人家高，那么，稅收會成為國際競爭的負面因素。大的跨國公司到哪兒投資呢？所以，稅負應該繼續減。

減主體稅種，即增值稅和所得稅。減稅一定要和稅制完善結合起來。增值稅稅制要進一步完善，把貸款利息直接抵扣，是合適的。因為增值稅的征收對象是增值額，增值額的組成部分就是工資+利潤，除了人工成本不能抵之外，其他的都應該抵。貸款利息可以抵的話，可以降低企業的融資成本，提高盈利能力。

增值稅稅率是不是適當降一降，變成兩檔稅率，但這兩檔稅率不能差距太大。16%和10%中間找一個，10%和6%中間找一個，低的往上挪一挪，高的往下降一降，這樣相對合適一點。如果差距太大的話，有可能導致納稅人長期不交稅，低征高扣，納稅額長期是負數。所以，這兩個稅率差距不能太大。

稅收有減有增，不是所有的稅都可以減的，把該增的增上來才有利于把該減的減下去。消費稅可以適當增稅。剛才說減稅的藝術，提到“拔鵝毛鵝不叫”，應該做到“拔鵝毛，鵝不但不叫，還感到很光榮，拔得舒服”，到那種程度就行了。

減稅中的四大交織關系

郭慶旺（中國人民大學財政金融學院原院長、財稅研究所所長）：減稅這個話題在社會上、政界和學術界爭論得有一百多年了，只不過每個國家面臨的各自要解決的問題不一樣。這個問題不僅是經濟問題、政治問題，也是社會問題，是多方面相互融合在一起的復雜問題。落實減稅政策本身其實是一項非常復雜的系統工程。減稅在中國有四大交織關系：一是減稅和減負之間的交織關系；二是減稅政策與稅制改革之間的交織關系；三是企業納稅主體與家庭納稅主體的交織關系；四是政府部門效應與民間部門效應之間的交織關系。

第一，減稅與減負之間的交織關系。大家都在談減稅，也都在質疑，企業稅收負擔重不重，它的感覺是否真實。我們用分數來表示，分子就是企業單位或個人單位向政府交的錢；分母就是行為單位的經濟實力。這是一種相對感覺，現在大家感覺稅負重，是因為分母有問題，經濟實力不行了，還是政府強加給分子的稅費過多了？分子里，政府讓你交的錢，強加的負擔可不光有稅，還有費、罰、各種捐助捐贈，到底這個分子里感覺到的稅收負擔重是真正的稅收還是各種附加費多。顯然中國目前整個稅收收入占財政收入的比例一半，大口徑的財政收入“四本賬”，僅僅是一半。所以，不是稅的問題。

第二，減稅政策與稅制改革之間的交織關系。其實，減稅是一種政策，是短期的。講到稅制改革，制度改革的變革可是長期的。之前的改革，我們總是把政策鑲嵌在稅制改革過程當中，也許是一種藝術，是好事兒，但很可能短期臨時的和長期的制度構想是完全不一樣的。把兩者混雜在一起，交織在一起，所以才出現這個問題。比如污染費，現在改為污染稅，負擔一下上去了，過去環保部門征收污染費時，欠交了很多。

第三，企業納稅主體與家庭納稅主體交織關系的問題。中國現在的稅制大部分是企業納稅主體，誰負擔、轉嫁多少，這都是疑問，至少表面上是企業交的稅。如今的稅制改革想讓家庭作為主要的納稅主體，這也符合了黨的十八大、十九大當中要提高直接稅比重的提法。提高直接稅比重無非就是讓家庭個人多承擔稅收。問題是，我們有沒有到這個階段？這里面有一個度的問題。

第四，政府部門效應與民間部門效應。我國稅制改革要考慮對企業的影響到底有多大，對政府的影響，不光是支出限制的問題，因為有支出約束。企業的問題現在也在討論，比如 “營改增”，說我們2016年減了6400—8400億元。若按照減輕8000億元增值稅稅負計算，涉及1600萬家企業，也就是一家企業平均4萬多元。今年準備減負達到1萬億元，到底能達到什么樣的效果，更不用說剛才專家說的精準問題。從總數來看，對政府的影響可是非常大。

美國是世界都不可模仿的國家，美國財政負擔或宏觀稅負才33%—35%左右，是發達國家中最低的。但美國可以向全世界發債，別的國家學不來。我們也學不了日本，日本也是最低的，但日本大量向國民發債，內債負擔率有200%以上。第三類是歐洲高福利國家，尤其是北歐國家，整個宏觀稅負占GDP的50%，那也不可學。中國人如果那么高的福利，把14億人都養懶了。

因此，上述三類國家，中國都不要學。中國在新時代根據自己的經驗肯定要走一條自己的路。所以，中國政府的規模還不能太小。總之，中國這種行政體制和稅收制度，叫“稅政統一，稅制統一”。中央政府一說減稅，不光減中央政府的稅，連地方政府的稅也一起減了。比如去年減了9000多億元“營改增”之后，要五五分成，等于給地方政府減了4500多億元，地方政府本來日子就不好過，這一下地方政府日子就更難過了。而在中國，政策的落地和實施推動整個經濟社會發展，沒有地方政府的積極配合與主動作為，什么事兒都干不成。因此，稅制改革要處理好這四個交織的非常復雜的關系，要做好系統工程。■