重慶市健康扶貧問題與對策分析

□ 萬倩倩 王萌萌

世界衛生組織于2012年提出“全民健康覆蓋”的概念，并指出全民健康覆蓋是可持續發展和減貧的關鍵構成部分。全民健康覆蓋強調了健康在減貧工作中的重要作用。2015年諾貝爾經濟學獎獲得者安格斯·迪頓致力于研究貧困和國家福利問題，認為一國無論是貧困問題還是健康問題，其解決都需要政府干預，這也是考驗一國的國家能力——提供普遍性的民生服務。健康扶貧既涉及到貧困人口脫貧又涉及到貧困人口的健康問題，既是對一國政府提供服務的能力考驗，又體現了一國的現代化治理水平。

黨的十九大報告明確提出“健康中國戰略”，表明國民健康問題已經上升到國家戰略的高度。一國國民的健康問題、貧富差距都是衡量該國發展水平的重要民生指標。目前，我國正處于決勝全面建成小康時期，脫貧攻堅任務即將進入尾聲。為有效防止因病致貧、因病返貧問題的發生，需要將健康的理念及管理方式融入到扶貧工作中，打造出健康中國、全民健康的民生格局。2016年11月，重慶市委市政府發布《關于健康扶貧工程的實施意見》（下文簡稱《意見》），對重慶健康扶貧進行了系統部署。

一、重慶市健康扶貧存在的問題

自實施健康扶貧工程以來，重慶市取得了顯著成績。據重慶市衛計委數據顯示，2014年全市因病致（返）貧戶17.41萬戶，截至2017年10月，減少到4.23萬戶，減貧率超過75%。但是，實際工作中，重慶市健康扶貧還存在著一些不足之處。

（一）醫療保障體系：社會力量參與不足

建立健全醫療保障體系除了依賴全民享有的基本醫療保險制度的完善，還需扶貧濟困及應急救助等基金的支撐。要在貫徹“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”原則的基礎上，不斷提高報銷額度、擴大報銷范圍，減輕貧困人口的經濟負擔。這項工作需要大量的資金支持和各方力量的協調。實際操作中，重慶市的醫療保障體系的構建較少體現社會力量的協同。據統計，重慶市2017年1月至9月，全市共支出低保資金29.1億元，支出醫療救助資金10.8億元，扶貧濟困醫療基金累計支出救助金11.7億元，目前重慶共有1919個貧困村，2017年市財政專項扶貧資金是6.14億元（除去高山生態扶貧搬遷補助資金和項目管理費）。構建覆蓋全市的醫療保障體系這項工作如果全部由政府負責，在工作推進過程中會產生財政資金的壓力，一方面會造成工作進度慢，另一方面也會對全面脫貧工作的如期完成造成一定影響。

（二）醫療服務網絡：基層服務能力不強

重慶市醫療服務網絡的構建是分級診療制度和醫聯體（區域醫療聯合體）機制共同起作用。分級診療制度和醫聯體機制的共同之處是整合醫療資源，通過不同層級、不同類別的醫療機構間進行分工，按照疾病的輕重緩急，對就醫人員進行分流，建立科學有效的診療秩序，從而節省就醫的各項成本。然而，目前重慶市在醫療服務分工上，基層醫療機構由于能力不足，各層級醫療機構工作的開展難以銜接?；鶎臃漳芰Σ粡娭饕w現在兩方面：一方面是基層醫療機構（社區衛生服務中心和衛生院）的醫務人員的服務能力和服務水平不強。新醫改以來，重慶市加快推進基層醫療衛生機構的幫扶力度，縣域內醫療機構得到了較大的發展。但由于優質醫療資源分布不均、高層次醫學人才難引進，醫務人員的業務水平較低等原因，縣域內醫療服務能力和水平依舊較低。[1]尤其是大病患者，由于縣醫院醫療水平低下，在縣域內無法治療，導致縣外轉診率較高。[2]現在一種普遍的現象是三甲醫院人員爆滿，存在“掛號難”、“費用高”等一系列問題，而基層醫療衛生機構與其相比，顯得較“冷清”。據重慶市衛計委統計數據，2016年7月到2017年7月全市醫院急診人次數約是基層醫療機構的2.5倍，全市醫院出院人數約是基層醫療機構的2倍；另一方面是基層醫療機構的醫療器械配置不足，重慶市從2016年起投入18億元，支援108所區縣人民醫院、中醫院等醫療機構的建設，對338個村衛生室進行標準化改造，并給965個村衛生室配齊基本設備。但這對于全市1919個貧困村、10785個村衛生室來說，幫扶的村及衛生室占比過低，同時，基層醫療機構的醫療器械配置不足。

（三）健康管理方式：疾病防控措施不全

一個有預見能力的政府是善于發現問題，并在問題發生前做好預防工作。通過主動管理健康狀況，健康管理的方式能有效地促進人類的健康，達到疾病防控、節省醫療費用的目的。疾病防控工作的落實能有效降低健康扶貧的難度。疾病防控工作內容分為五部分：一是傳染病、慢性病、地方病等的預防與治療；二是婦幼保健工作；三是貧困區縣的環境衛生的管理；四是人口健康信息化建設；五是健康、衛生知識的科普。目前，重慶市的疾病防控工作主要集中在傳染病、慢性病、地方病的預防與治療和婦幼保健工作上，對于貧困區縣的環境衛生的管理、人口健康信息化建設工作以及健康、衛生知識的科普工作尚存在不足。據重慶市渝中區衛計委的抽樣調查數據顯示，對重慶市衛生計生服務政策的了解程度上，20歲至50歲年齡段市民的了解程度較低，并且流動人口的健康知識較為欠缺。

二、重慶市提升健康扶貧工作的對策建議

針對重慶市健康扶貧過程中醫療保障體系、醫療服務網絡、健康管理方式等方面存在的不足，參考市外、國外的健康扶貧經驗，提出下列建議。

（一）完善醫療保障體系：引導社會力量參與

脫貧攻堅戰進入最后的決勝期，為打贏這一戰，應該廣泛發動社會力量參與其中。整合社會力量參與到扶貧工作中，充分發揮社會力量在資金、物質、人才方面的優勢。[3]社會力量涵蓋個人、企業、社會組織的人力和財力，在一定程度上來說，這些社會力量參與到扶貧工作中，具有“船小好調頭”的優勢，能靈活地針對性地變動自己的活動方案，為貧困地區、貧困人口提供更精準的幫扶，有針對性地對醫療保障體系進行補充，減少對貧困戶幫扶的遺漏。政府引導社會力量參與健康扶貧：一是在各省、市（區）、縣內搭建扶貧信息供需平臺，將該地區與貧困相關的需求信息和社會開展的各種扶貧項目放在統一的平臺進行管理，并及時更新信息。通過信息公開，實現健康扶貧資源和扶貧對象供需的精準對接；二是加大對本地社會健康扶貧的激勵。各省、市（區）可針對該地區具體的扶貧進度，對參與健康扶貧的組織或個人給予適當的稅收優惠、補貼、金融政策支持等；三是加強對社會力量參與健康扶貧的監督，確保健康扶貧項目運作規范、高效。

（二）健全醫療服務網絡：提升基層服務能力

提升基層醫療機構的服務能力：一是加強中央及地方對貧困地區基層醫療機構的設備配備的財政支援及政策支持，鼓勵社會力量對貧困地區的對口支援，提高基層醫療機構的設備配備水平，加強基層醫療機構的專科建設；二是加強培養當地的醫護人員，積極與省級、市級醫院展開合作、培訓工作；三是加大對基層醫療工作人員的激勵，除了完善績效工資制度還可以將其工作績效納入晉升考評工作中；四是由政府牽頭，為優秀醫務人員“下基層”指導并幫扶貧困地區的醫療機構進行?？平ㄔO和人才培養做好各方協調工作。[4]如云南省引入“華佗工程”項目，精準高效地引導國內優質醫療專家幫扶基層醫療機構人才隊伍建設，推動當地分級診療制度的落實。

（三）推進健康管理方式：普及健康管理理念

普及健康管理理念：一是加強健康知識的科普宣傳，將健康管理的理念、知識落實到村、社區單位，提高居民的健康意識。健康管理理念起源于美國，經過近40年的發展，全美現在使用健康管理服務的美國人占比近七成。[5]二是完善健康扶貧頂層設計，在健康扶貧工程中導入健康管理的工作，完善貧困人口的基本健康信息錄入和管理。三是借鑒國外健康管理的經驗，先試點政府為部分貧困群體購買健康管理服務，由商業保險公司提供健康管理的全程服務，然后逐步落實到全國范圍，推動健康管理產業的發展，提升全民健康水平。據國外數據顯示，高效的健康管理可以有效避免三分之一的疾病，并且可以使死亡率減半。若在我國每投入1元錢進行健康管理，可以節省約8元的醫藥費、100元的搶救費。[6]因此，在對國民健康的長期規劃中，實施健康管理具有現實的必要性。

本文系2016年重慶市社會科學規劃項目“重慶市大健康醫療供給側決策機制創新研究”（NO：2016YB?GL129）。

[1]應爭先，鄭海埃，楊泉森等.對城市大型醫院優質醫療資源下沉若干問題的思考[J].中國醫院管理，2013（6）：1-3.

[2]付建華，張萍，徐平等.試論優化我國醫療資源配置：從門診空間再布局入手規制[J].中國衛生經濟，2013，32（5）：27-29.

[3]杜治平，薛亞婧.吹響社會力量參與健康扶貧的“集結號”[J].人民論壇，2016，（29）：46-47.

[4]曹海濤.健康扶貧的若干思考及建議[J].內蒙古科技與經濟，2016，（23）：10-16.

[5]馬君海.健康管理還遠嗎?[J].中國信息界（e醫療），2011，（03）：42-44.

[6]馬麗斌.借鑒美國經驗發展我國的健康管理事業[J].中國藥業，2007，（08）：14-15.