重慶市全面落實河長制的難點及建議

□熊瑛

2016年初，習近平總書記視察重慶時特別強調：“保護好三峽庫區和長江母親河，事關重慶長遠發展，事關國家發展全局”，要求重慶加快建設長江上游重要生態屏障，推動城鄉自然資本加快增值，使重慶成為山清水秀的美麗之地。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了全面推行河長制的總體要求、主要任務和保障措施，并要求全國于2018年年底全面建立河長制。2017年3月，國務院總理李克強同志在政府工作報告中指出：全面推行河長制，健全生態保護補償機制。

一、重慶市在實施河長制方面的積極探索

全面推行河長制，是落實綠色發展理念，推進生態文明建設的內在要求，是對水治理體系的重大創新，對維護河湖健康生態、促進河湖功能永續利用具有重大意義。重慶全面推行河長制，既是堅定不移地貫徹落實中央的決策部署，實現習近平總書記殷切期望的重大舉措，也是守護好重慶市水資源，確保國家淡水資源戰略儲備安全的關鍵一步。

（一）重慶市水資源簡介

重慶地處長江上游和三峽庫區腹心地帶，幅員面積82401平方公里。境內河流縱橫，湖庫眾多，水系發達。長江自西南向東北橫貫市境，北有嘉陵江，南有烏江匯入，形成向心的、不對稱的網狀水系。除長江、嘉陵江、烏江等著名江河和國家級淡水資源戰略儲備水庫——三峽水庫外，還有4000多條其他河流、3000多座其他水庫。境內流域面積大于50、100、1000平方公里以上的河流分別有510條、274條、42條。2015年全市大中型水庫共計110座，其中大型水庫17座，中型水庫93座。2015年長江評價河長647公里，長江干流重慶江段的水質狀況與往年相比變化不大。長江嘉陵江評價河長173公里，烏江評價河長207公里，涪江評價河長112公里，渠江評價河長88公里，上述五江評價河長共計1227公里，河段全年期水質為Ⅲ類。2016年重慶市監測的國家重要水功能區145個，河長3579.35公里。采用水功能區限制納污紅線主要控制項目評價，達標水功能區128個，占重要水功能區總數的88.28%；達標河長3065.70公里，占重要水功能區河長的85.65%。目前，重慶市長江干支流入河污染物總量、水土流失總量依然較大。入河污染物主要是由于工礦企業建設生產、化肥農藥使用、畜禽養殖、生活污水排放等造成的面源污染和點源污染。水土流失主要是由于大量的生產建設活動和降雨造成的。因為生產建設不可避免地擾動地表和植被，使局部地段產生失穩邊坡，當天降大雨或暴雨時，雨水攜帶大量泥沙進入下游河道、湖庫，渾濁河流和沿途沉淀的泥沙就成為自然而然的現象。保護好這些水資源，不僅事關重慶市長遠發展，還關乎國家發展全局，意義重大。

（二）重慶市全面推行河長制的探索

最近兩年重慶市為全面推行河長制提供了制度保障，進行了前期探索。一是修訂了地方性法規和河道管理的技術標準，初步形成了推行河長制的法規體系。陸續修改和出臺《重慶市河道管理條例》《重慶市水資源管理條例》《重慶市河道管理范圍劃定管理辦法》《重慶市河道采砂管理辦法》等法規。新修訂的《重慶市水資源管理條例》于2015年10月1日施行。該條例建立的“地下工程破壞水資源保護制度”“分散式飲用水源保護制度”“水能資源有償出讓制度”在全國有創新示范作用。2015年10月1日生效的《重慶市河道管理條例》調整了重慶市現行河道管理體制，將除國家管理權限和跨區縣（自治縣）外的涉河建設項目的行政許可、行政收費、行政處罰權，按照權責對等原則全部下放區縣（自治縣）水行政主管部門。二是深化行政審批制度改革，為推行河長制提供制度保障。2015年重慶市水利局進一步推進簡政放權，將“取水許可”和“建設項目水資源論證報告書審查”兩項行政審批整合為“取水許可”1項；取消水文水資源調查評價乙級資質認定、建設項目水資源論證乙級資質認定兩項行政審批；取消、下放區縣涉水行政處罰、行政征收、行政強制權共計67項。三是完成了河道劃界確權、采砂規劃等河道管理等推行河長制的基礎性工作。累計完成237條河流共2.4萬公里的岸線規劃，完成主要河流8300公里劃界立碑，執行《長江上游干流宜賓以下河道采砂規劃》，落實長江重慶段禁采區監管，強化河道空間管控，為河長制推行打下了堅實基礎。2016年全市計劃完成共2000公里河道的劃界工作；2016年完成36條河流的重要河道采砂規劃編制工作，科學劃定可采區、禁采區、保留區以及可采期、禁采期、可開采總量、年度可開采控制總量，確保河勢穩定，切實保障河道防洪、供水、生態和通航安全。四是在部分河流湖泊試點了區縣、鄉鎮、村居的“三級”河長體系。重慶市萬州區首推次級河流“河長制”促水質改善，包括苧溪河、五橋河、龍寶河、瀼渡河在內的多條河流得到監管；長壽區以“河長制”整治桃花河；開州區推行“河長制”，改良水生態，建設濱湖之城；合川區強力推進農村生態清潔型小流域治理，也得益于“河長制”。受益于“河長制”，重慶在水資源管理方面取得了優異成績。2016年11月，國務院辦公廳對“十二五”期間實行最嚴格水資源管理制度成績突出的5個省級人民政府給予通報表揚，重慶位列其中。

2017年4月19日，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳發布《重慶市全面推行河長制工作方案》。計劃到2020年，重慶將實現重要河庫生態安全得到保障，河暢、水清、坡綠、岸美的目標。根據此方案，市政府主要負責同志擔任總河長，為全市河長制的第一負責人。市政府分管水利、環保的負責同志擔任副總河長。截至2017年6月底，已全部印發重慶市、各區縣和1019個涉河鄉鎮（街道）的三級河長制工作方案。目前已累計設置河長15957名，其中市級3名、區縣級459名、鄉鎮級4818名、村社區級10677名，實現了境內河庫全覆蓋。目前，區縣級及以上河長已累計巡河1331人次。市級和各區縣均已成立河長辦，榮昌區、萬盛區還劃撥了編制。

二、重慶市全面推行河長制的難點

雖然重慶市已在全市境內河流、水庫全面建立河長制，但這只是萬里長征第一步，要真正壓實責任、完成任務，必須認真梳理工作中的難點。

（一）河流水庫檔案資料不全

全市4000多條河流中，已納入環保監測和水功能區監測的河流只有200多條，占河流總數5%左右，大量河流和3000多座水庫基礎數據普遍缺失。已納入監測的河流又因各部門分頭實施，存在監測指標不一致等問題。河庫監測體系不健全、水文水質底數不清，既給當前制定河庫管護目標和治理措施帶來了很大困難，也給今后有效監督考核帶來了巨大挑戰。

（二）流域生態補償機制建設滯后。河長制實行屬地原則，在實時監測水文水質的基礎上，采取流域生態保護補償機制，是落實各河段河長責任、促進上下游聯動共治的有效手段。目前，全市已在爭取中央生態轉移支付、優化圈翼幫扶機制、落實三峽后續規劃專項資金、探索市場化生態補償模式等方面做了大量工作，但橫向的流域生態補償機制還沒有建立起來。這種情況下，一旦河流上下游遇到水污染矛盾，將面臨缺乏制度性解決渠道的窘境。

（三）黨政領導干部績效考核機制不健全

河長制要真正發揮作用，必須要有嚴格的績效考核和責任追究機制。《中華人民共和國水污染防治法》第5條規定：“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。”《意見》第13條要求：縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。”但是全市河長制方案對領導者的責任確定不夠明確，沒有詳細的考核標準，致使上述規定難以執行。目前全市的總方案和各區的工作方案雖已制定，但仍有不少河長還沒有走出辦公室去巡河，個別河長甚至對自己的河流的基本情況還不是很了解，遑論把握其污染狀況和提出治理對策了。

（四）環保市場化機制還處于探索階段

充分發揮市場在生態文明建設中的重要作用，是凝聚政府、企業和社會環保合力，提高水環境治理效率的關鍵。目前，全市水環境治理中，政府承擔責任過重，企業有參與熱情，但多數在觀望，社會很關注，但批評多行動少。調動各方面積極性，亟需在體制機制尤其是環保市場化機制方面加快探索，否則，僅靠政府一方，很難守護好三峽庫區和長江母親河。

（五）矛盾糾紛調處機制不夠完善

河長制的落實涉及河流上下游、左右岸、干支流、庫內外各領域，需要水利、環保、發展改革、財政等20多個部門的共同參與，推進中難免遇到矛盾糾紛，需要加以預防和化解，這給矛盾調處機制建設提出了新要求。

三、重慶市全面推行河長制的建議

針對存在的問題，在借鑒相關省市推行該制度經驗的基礎上，應當著重加快以下方面的工作：

（一）盡快實施河庫建檔立冊工程

這是全面落實河長制的基礎。鑒于全市河庫眾多，完全建檔耗時長、成本高，建議聚焦流域面積100平方公里以上的274條重點河流、110座大中型水庫和污染問題突出、群眾反映強烈的河庫，根據流域和屬地，遵循河長負責、職能部門推進、各方面參與的原則，落實責任、人員和經費，逐一檢驗檢測河庫水文水質，準確摸排每條河流、每個水庫的污染狀況和污染病灶，確定排污上限、治污目標和責任主體，實現“一河一檔”“一庫一檔”，以問題為導向制定“一河一策”“一庫一策”。同時，抓住河庫摸底建檔的機遇，統籌財政和各類社會資金，加快推進河庫斷面監測設施建設，借助信息化手段，建立健全市域河庫水文水質監測網和大數據共享平臺，實時采集更新和定期發布河庫環境信息，為落實責任、協調政策、促進治理夯實基礎。2016年4月，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上談到，推進國家治理體系和治理能力現代化，信息是國家治理的重要依據。信息化必將助力河長制的推行。設計并開發實施覆蓋重慶市“四級”河長組織管理體系，包含任務處置與管理系統、巡河管理系統、綜合信息服務系統、公眾信息服務系統、應用支撐平臺等多個子系統，以及河長制管理信息共享數據庫的建設。以公眾信息服務系統為例，公眾可通過此系統舉報河道垃圾及處理進程等問題。接線員在接到舉報后在任務處置與管理系統進行案件登記，受理員通過系統案卷登記功能，填寫案卷基本信息（案卷類型、來源、描述、登記時間、上報人信息、現場照片），標注事件位置等，完成案卷登記，實現對舉報受理的智慧管理。

（二）加快探索流域生態保護補償機制

這是促進河流上下游共治的制度保障。從國內外經驗看，生態補償主要有三種類型：一是由政府主導的縱向生態補償，多通過財政轉移支付、政策補償、實施生態項目和征收環境稅來實現；二是各級政府間或市場主導的橫向流域生態補償，主要通過水權交易、排污權交易、生態標簽、異地開發等方式實施；三是NGO靈活參與模式。考慮到NGO面臨諸多政策限制，且縱向生態補償已在我市穩步推進，目前需要重點補上的制度短板就是流域橫向生態補償。建議密切跟蹤中央改革動向，積極呼吁建立國家層面長江流域橫向生態補償機制，為我市水環境治理爭取更好條件。同時，按照權責統一、合理補償、試點先行、穩步實施的原則，選取市內江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水土流失重點預防區和重點治理區，開展流域橫向生態保護補償試點。具體做法可借鑒國家重點生態功能區轉移支付辦法，將水環境指標納入分配因素，由市財政和環保部門統籌，對水環境變好的區縣進行轉移支付獎勵，對水環境惡化的予以轉移支付扣減。此外，建議統籌市級財力對城鎮污水處理、垃圾處置運營補助，三峽后續規劃專項資金及主要污染物總量減排、退耕還林等專項資金，加大對生態修復和生態涵養項目的支持。

（三）推進水環境治理市場化

這是調動全社會積極性、促進河長制落實的重要途徑。可重點在兩方面探索：一是推進環境質量監測評估市場化，改變當前環保部門既當“裁判員”又當“運動員”的現狀，將水環境監測設施建設、日常檢測、環境質量評估、河庫劃界等非核心業務從環保部門剝離出來，采取政府購買社會服務的方式，委托第三方機構提供。考慮到環境數據的敏感性，在購買服務時應對第三方機構的數據發布、使用等權限予以適當限定，并實行“誰檢測誰負責、誰委托誰把關、有投訴必查處”。二是推進水污染治理市場化。2018年，全市將實現38個區縣、1500多個鄉鎮（撤鄉場鎮）和60個市級工業園區污水集中處理設施全覆蓋，可考慮將其中部分設施以PPP形式引入社會資本建設運營，或采取公建民營方式運營。同時，支持市屬國有企業探索環境污染第三方治理。這樣既可以減輕政府壓力，又能培育壯大環保產業。在水環境治理市場化進程中，特別要注意邊界條件的設定，科學確定市場參與方的資質條件、信譽要求和盈利標準，確保其既有利可圖又無暴利，既高效運轉又規范有序，決不能因市場化而影響公共利益。

（四）落實領導干部生態環境責任制

這可以有效避免河庫治理“人去政息”。市級對流域面積50平方公里及以上的510條河流落實河長制情況進行考核，將河長制工作納入區縣黨政經濟社會發展實績考核和市級黨政機關目標管理績效考核。要根據不同河庫存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，并將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考評的重要依據。要落實黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法，科學區分主要領導和相關領導責任，對任期內生態環境問題突出或明顯惡化、不顧環保政策法規或資源環境承載能力盲目決策、環保協作方面推諉扯皮、對環境污染和生態破壞事件處置不力的行為，堅決嚴肅處理，情節較重的不予提拔使用，特別嚴重的追究刑責。要建立健全領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害責任終身追究制，切實促進各級河長盡職履責。

（五）健全生態環境重大問題協商調處機制

這是減少河長制運行阻力的“潤滑劑”。要充分發揮河長會議制度、信息共享制度和工作督察制度作用，協調解決河庫管理保護的重點難點問題和部門、區域糾紛，確保政策協調、步調一致。要完善河庫管理信息發布平臺和輿論監督渠道，在落實重大項目社會風險評估的基礎上，適時探索實行環保聽證制度，決策和推進過程中多聽取群眾意見，減少隱患、降低風險。要健全環境行政執法和刑事司法銜接制度，對重大環境污染事件責任人依法依規加大懲處力度，及時回應社會關切。

河庫管護工作系統而復雜，涉及領域眾多，包羅生產、生活的各個方面。唯有全面推行河長制，加強制度創新，整合各方力量，才能更好地建設長江上游重要生態屏障，維護全市河庫健康生命，實現河庫功能永續利用，使重慶真正成為山清水秀美麗之地。

[1]劉耀祥，陳必勇，王浩淵.現代河長從這里走向全國——江蘇無錫市河長制實施十年調查[N].中國水利報，2016-12-08（03）.

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[4]“河長制”全面推行在即，渝生態文明再添新舉措[EB/OL].鳳 凰 網 ：http：//cq.ifeng.com/a/20161213/5228887_0.shtml.

[5]一江碧水出巴渝重慶加速推動河長制落地生根[N].重慶日報，2017-10-20（04）.

[6]重慶設置15957名河長助力解決‘水臟’與‘水渾’[EB/OL].華 龍 網 ：http：//cq.cqnews.net/html/2017-10/09/con?tent_43065527.htm.

[7]文傳浩.全面推行河長制，深化推進重慶流域治理[N].重慶日報，2017-05-04日（04）.