國有企業混合所有制改革初探

文=張楚悅

由于黨中央的高度重視，經過這些年的發展，國有企業混合所有制改革的路線圖已經初現雛形，其中不乏制度的突破和創新，但現階段還存在一些問題需要我們解決。本文從國家目前出臺的政策出發，分析了國企混改中需要解決的問題，并提出了一些針對性的建議。

早在1993年黨的十四屆三中全會上，“發展混合所有制經濟”的理念就已經提出，但二十年過去了，混合所有制經濟的發展一度擱淺，并沒有什么實質性的突破。直到2013年10月，黨的十八屆三中全會又重提混合所有制經濟的發展，在發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”，將發展混合所有制上升到了國家基本經濟制度的高度。2017年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上所作的題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告中明確指出：“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。”這為我國混合所有制企業的進一步發展指明了方向，奠定了國企混改在經濟建設中的重要地位。混合所有制企業將為我國國民經濟發展貢獻巨大力量。

我國國有企業混合所有制改革的有關政策規定

2015年8月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》出臺，對國有企業混合所有制改革的發展路徑作出了大致的規劃，而后國務院、各有關部委又相繼出臺了十余部政策規定。其中，2015年9月頒布的《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》進一步細化了之前的規定，提出混合所有制改革分層分類推進和多種資本參與的方法，并明確了企業內部的治理結構，這部文件成為國企混改的基礎性、綱領性文件。以此文件為中心，有關完善國企混改的配套改革也開始進行，包括監督防止國有資產流失、國企職工家屬區“三供一業”的分離移交、國企辦市政和社區管理等職能的分離移交，以及開展員工控股試點工作等，都陸續出臺了相應的指導文件，為混合所有制經濟的發展提供了良好的環境。

另外，對《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》這部綱領性文件的細化工作也在不斷進行中，相關部委針對其中一些創新性改革意見出臺了具體規定，意見內容的可操作性大大提升。例如，2015年12月由國資委、財政部、發展改革委聯合頒布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，就是旨在細化在《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中提出的分層分類推進國企混改的方法，通過明確劃分類別，以分類為基礎對企業進行監管和定責考核。

2017年4月國資委頒布的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》與2017年5月國務院頒布的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》相銜接，為確立企業在市場中的主體地位、實現企業所有權和經營權的分離邁出了實質性的一步。根據這兩部文件的規定，國資委在國企中扮演的角色有所改變，不再直接管理企業的具體經營，將國企很多權利包括經理層成員的選聘、業績考核和薪酬管理的權利都下放給了董事會，開始以管資本為主，并以落實董事會職權為重點完善法人治理結構。這些改革也是對《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》中提出的建立健全混合所有制企業治理機制的細化。

從目前已經出臺的相關文件可以看出，立法者也已經意識到了國企混合所有制改革中存在的制度問題，也已經觸及混改的核心問題。關于混合所有制企業內部經營決策的問題，綱領性的文件已經出臺，從政策規劃上為國企的混合所有制改革勾勒出了發展路線圖。但目前國企混改僅僅解決了一些歷史遺留問題，有關各類資本的持股比例、份額等各項安排還未出臺具體規定，投資者權益、一股一權的制度以及非國有企業投資者的可預期性問題也仍未得到解決，國企混改的相關制度仍需細化和完善。

目前國企混改尚需解決的問題

一是國企混改中非國有投資者的權益保護問題。對國有企業進行混合所有制改革的本質就是讓非國有資本進入國企，也就是國資和民資的混合，那么在混改中如何保護非國有投資者的權益，如何促成國有投資者和民營投資者在企業中平等行使權利，就成為改革的首要問題。

在國有控股的公司里，國有資本處于控股股東地位，非國有投資者無疑成為了中小股東，要想發展混合所有制、吸引民營資本進入國企，首先要解決民營投資者這些中小股東的權益保護問題。但是一直以來，我國法律對企業中小投資者的保護都有所欠缺。根據《中國上市公司中小投資者權益保護指數報告2015》公布的數據來看，在2014年參與統計的上市公司之中，采取累積投票制度選舉公司董事的國有控股上市公司只有20.44%，中小股東難以推選自己意志的代表進入董事會參與公司決策；由中小股東提請召開臨時股東大會的公司僅占上市公司的0.4%，中小投資者在參與公司重大決策和監督方面還存在障礙；在股東訴訟方面，沒有進行過股東訴訟的上市公司占比96.02%，可見中小股東通過訴訟方式救濟自身權利的渠道也并不暢通。雖然近些年以上指數有所變化，但當前我國企業對中小投資者的保護機制并不完善，這也是混改過程中很多民營投資者的顧慮所在。提高民營投資者在國企中的話語權勢在必行，但一些國企的負責人又有新的顧慮，如果國資不能控制民資就可能導致國有資產的流失，而國資的流失是任何國企負責人承擔不起的。

國企發展混合所有制經濟就必須堅持國資和民資的平等行權，保障民營中小投資者的基本權利不受侵害，使民營投資者在國企中的話語權能夠得到真正的落實，各個股東的法律地位平等，只有這樣才能實現國資和民資的有效混合，激發民營投資者參與企業治理的積極性，提高混合所有制企業的競爭力。

二是混改企業中人事任用的問題。根據《公司法》有關人事任用的規定，公司中由股東會選舉決定非由職工代表擔任的董事、監事的人選，董事會決定經理、副經理、財務負責人等高管的人事任免。這種人事安排將所有權和經營權分離，避免非專業的出資人對職業經理人經營管理決策干預，有利于提升企業的運行效率。

與傳統公司治理結構不同，國企在人事選任方面延續了行政自上而下的人事任免體系。在2017年5月出臺的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》中，雖然明確規定由股東會“委派或更換董事、監事（不含職工代表）”，“經理層依法由董事會聘任或解聘”，但實質上并未改變由上級黨委組織部門自上而下人事任命的現狀。《指導意見》中規定：“堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的國有企業黨組（黨委）領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組（黨委）；黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任，推進中央企業黨組（黨委）專職副書記進入董事會。”上述規定要求黨委書記和董事長由一人擔任，黨委書記是上級任命產生的，這就與《公司法》中股東會選舉產生董事長人選的法律規定有所矛盾。再者，股東大會提名的董事人選與黨委成員也沒有必然的統一性，黨委成員要進入董事會，在一定程度上也會造成股東權利的架空。

在這種自上而下的人事任用體系下，董事長、高管一方面是企業的管理者和經營計劃的制定和實施者，另一方面又是政府機關的代表，擁有行政級別和政治晉升的可能，政治身份和晉升機制的存在往往使公司董事、高管更關注短期業績提升，而不重視企業的長期發展。國企高管“經濟人”和“政治人”雙重身份的存在，使得他們更像是政府官員而不是職業經理人。而且上級任命模式下，職業經理層的選任并不一定能符合市場評價，在現代市場競爭日趨激烈、市場化日益深化的背景下，并不專業的職業經理人來管理企業不利于企業的長期健康發展，國企混合所有制改革的目的也不能很好地實現。

三是混改企業中公司治理的問題。依據《公司法》的規定，公司共有三個職能機構，分別是股東會、董事會和監事會。股東會是公司的權力機構；董事會是業務執行機構；監事會是監督機構；經理可設可不設，負責具體的執行。國企混改后則有所不同，根據《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》的規定，企業的職能機構包括股東會、董事會、經理層、監事會和黨組（黨委）。股東會是公司的權力機構；董事會是決策機構；經理層是執行機構，必須設立；監事會是監督機構；至于黨組（黨委），并沒有一個明確的定位，但也是企業的職能機構之一。

黨委參與公司治理的法定地位需要進一步明確。《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》 規定：“要明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，明確黨組織在企業決策、執行、監督各環節的權責和工作方式。”只是提出了國企中需要明確黨組織的地位和權責，并沒有對黨組織參與公司治理的制度安排作出具體化規定，不利于黨組織在國企中發揮應有作用，尤其是在國有資本力量比較薄弱的國有相對控股和非公控股的混合制企業中。同樣的，《公司法》雖然對國有企業黨委會參與公司治理作出了規定，但并未明確黨委會在國有企業治理中的職權。我國《公司法》第十九條規定：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。”這一條款雖然明確了黨組織在公司中開展活動的合法性，但并未說明黨的組織在公司中所處的地位和作用。黨委會作為國有企業重要的職能機構，其法定地位及參與公司治理的具體職責、人員安排等必須由法律作出進一步的規定。

四是政策的落實問題。從2013年十八屆三中全會正式提出發展混合所有制經濟到現階段為止，中共中央、國務院及相關部委以行政法規、規章的形式共出臺了十余部國企混改的意見和方案，混合所有制改革也隨著政策的公布而不斷深化，包括分類推進國有企業改革、開展員工持股試點、國資委以管資本為主推進職能轉變、完善國有企業法人治理結構等等制度創新，對國有企業發展混合所有制經濟、完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。但目前，我國國有企業的混合所有制改革還停留在政策層面。由于政策多采用概括性表述，內容多為指導性質，較為籠統，沒有具體的執行機制和違反政策的懲罰機制，政策在具體落實的過程中很容易走樣，偏離制定者的預期和初衷。現階段，立法者應當盡快將政策落地，將國企混改的相關操作以法律的形式予以規范，形成具體的權利義務機制。

完善混合所有制改革的制度設計

一要實現混合所有制下非國有資本產權的保護。國有資本相對控股，實現股權制衡。這里的相對控股針對的是競爭性的國有混改企業。公益性、自然壟斷性和稀缺資源開發性的國有企業由國有資本絕對控股是必然的，這對于保障民生、提供公共產品和服務、保護國家資源安全、社會穩定方面具有重要意義。競爭性、商業類的國有企業則以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要功能和首要責任，需要按照市場要求實行商業化運作。在這一類國企中發展混合所有制就無須追求國資的絕對控股，應存在幾個民資股東的持股比例與國家持股比例比較接近，實現國資和民資股權的相對平衡，防止控股股東獨斷專行侵害其他股東的利益。

推行累積投票制，增強非國有資本股東的話語權。累積投票制是保證中小投資者的代表進入董事會，使他們有機會參與公司決策與監督的制度，是實現股權制衡的重要機制。很多國有控股公司，由于國有股一股獨大，國有大股東侵害民資中小股東權益的現象屢見不鮮，導致中小股東難以參與公司決策，無法對董事會形成有力監督，更難以通過董事會對企業行為進行約束。因為沒有累積投票選舉制度的推行，他們基本沒有可能進入作為決策和監督機構的董事會。在混改企業中推行累積投票制，使非國有資本中小股東能夠推選代表進入董事會，真正實現在公司決策中發聲，提高非國有資本股東參與公司治理的積極性。

保護中小投資者的收益權，打擊內幕交易。民營投資者參與市場投資的出發點和主要目的就是從投資中獲得收益，保護中小投資者的收益權對于吸引民營資本進入國企具有重要意義，收益過低或不穩定，都會影響民營投資者對國企投資的積極性。保護中小投資者的收益權就要提高對中小投資者的分紅力度，打擊內幕交易，減少不正當競爭對投資者收益的損害，讓中小投資者真正看到、享受到參與國企混改帶來的利益。

二要用人制度和薪酬制度市場化。2016年3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時指出：“深化企業用人制度改革，探索建立與市場化選任方式相適應的高層次人才和企業經營管理者薪酬制度，對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索和完善中長期激勵機制。”

人才是企業最核心的資源，人事制度改革也應是國企改革的關鍵。股東會依法選任董事、董事會依法聘任經理層是股東會和董事會決策職能的一部分，對董事、經理層的選任是公司獨立的經濟行為，應由公司按照法律和章程自行決定，不同于政府官員的選任，不應當簡單地套用黨政領導干部選拔模式。必須改變這種自上而下的人事任命體系，逐步形成黨委依法監督企業，股東會、董事會以市場為主要導向依法選任董事和高管的用人制度，推行職業經理人制度，去除行政化，強化市場特性，打破體制局限，探索靈活用人機制。

近些年國企高管一刀切的降薪政策導致國企人才流失問題突出。首先，根據《公司法》的有關規定，高管的薪酬應該由董事會或者專門的薪酬委員會來決定，由董事會與職業經理人雙方共同協商確定薪酬。其次，國企高管的薪酬應與公司的經濟效益及其獲得的業績相聯系，緊密結合公司的功能定位和發展戰略，推行國有企業職業經理人薪酬市場定價，建立良性薪酬管理機制，增強職業經理人的工作積極性。另外，還要明確規定降薪事由，做到“事出有因”，改變一刀切現象。

三要完善公司治理、決策結構。首先，應將國有企業黨委參與公司治理的職權在《公司法》中予以明確。參考、結合黨章的相關規定以及《公司法》對股東會、董事會、監事會職權的規定，專列特別條款明確黨組（黨委）在國有企業中的法律地位和應當承擔的職權。其次，進一步明確黨委與董事會、監事會、經理層“雙向進入、交叉任職”的領導體制，明確董事會成員、經理層高管進入黨委的比例。董事會作為重大事項的決策機構，應該在一定程度保留可能存在的“不同聲音”，以提高決策的科學性，同時應當吸納具有專業知識和豐富管理經驗的人才以獨立董事身份進入董事會，但不進入黨委會，以求合理控制決策風險。經理層也是同樣的，國有企業經理層的高管和董事會成員不應該全部進入公司黨委，具體的比例應根據具體國企的實踐經驗決定。再次，完善國有企業決策程序的銜接。《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》等指導文件具有原則性、指導性的特點，就具體的執行范圍、執行程序等無法給出確切的回答，國有企業需要根據指導意見細化和完善決策的具體規則、議事規則。例如在國有企業黨委會的議事規則中應該明確，多大范圍內總經理有權執行年度計劃內工作，不需要報請黨委會審議等等。

四要加快立法進程，解決非國有資本投資者的可預期性問題。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進依法治國，《決定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”在當前國企混改已經進行到一定階段，單純指導性的政策已經難以滿足改革的深入發展的需求。政治性的改革決策沒有制度規范和執行機制，一方面無法為投資者提供穩定的預期，另一方面也無法具體執行和落實，混合所有制經濟的法律制度空白與我國提出的“治理現代化”相背離。加快政策落地、完善有關法律體系已經成為目前改革的重要任務之一。