加強黨內監督 整合監督力量建立健全國有企業監督體系

文=中央紀委國家監委駐國資委紀檢監察組課題組

黨的十九大強調，要構建黨統一指揮，全面覆蓋，權威高效的監督體系。黨的十八大以來，國有企業黨內監督的地位和重要性得到了進一步體現和加強，企業其它的內部監督力量正在進行優化整合，系統梳理和分析當前企業內部監督運行體系中存在的問題與不足，進一步理順和整合各類監督力量間的關系，重新建立與國有企業發展新形勢新任務相適應的內部監督體系，具有十分重要的現實意義。

國有企業內部監督力量現狀、面臨問題及成因分析

隨著近年來的不斷發展和完善，黨內監督與現代企業法人治理結構監督、業務監督、民主監督共同構成了目前國有企業內部監督體系。

黨內監督。2016年10月27日，中央印發《中國共產黨黨內監督條例》，明確了黨內監督的任務、主要內容、重點對象等。中央企業通過巡視、嚴肅黨內政治生活、堅持黨內談話、嚴格執行干部考察考核、述職述廉、個人事項報告、重大事項記錄、黨員民主監督等制度，進一步明確自上而下的組織監督、同級相互監督和自下而上的民主監督。

現代企業法人治理結構監督。包括董事會、外派監事會和內設監事會監督。董事會負責企業業務經營活動的指揮管理。國有企業外派監事會圍繞企業財務、重大決策、運營過程中涉及國有資產流失的重大事項和關鍵環節、董事會和經理層依法依規履職情況，以及企業內控體系及有效性等方面開展監督檢查。內部監事會主要通過列席會議、開展調查研究、審議議案等方式行使監督職權。

業務監督。依據《公司法》，國有企業按照內部控制的要求，設立了較為科學、規范的內部監督機構及崗位，包括審計、財務、法律、監察及有關業務部門，發揮相應監督作用。

民主監督。國有企業職工代表大會制度就是一項保障職工參與民主決策、民主管理、民主監督的基本制度。

國有企業強化黨內監督、整合監督力量存在的主要問題包括：一是黨內監督意識淡薄。一些國企黨組織和黨員領導干部黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，好人主義盛行，不愿負責、不敢擔當，全面從嚴治黨主體責任缺失、監督責任缺位，管黨治黨失之于寬松軟，黨的領導弱化、全面從嚴治黨不力等問題突出。二是對“一把手”的監督乏力。就監督層面，上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難，直接導致對于“一把手”在決策、用人、使用資源上的監督管理和制約力度還不到位。三是現有制度執行不力。各企業普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度變通、制度抵制、制度扭曲、制度擺設等制度乏力、對違反制度不嚴無具體懲戒等現象，也沒有完全建立起制度執行的監督、評價和追責機制。四是監督力量相對分散。國有企業現行監督格局存在監督力量分散、黨內監督與現代企業法人治理結構下的業務監督融合不到位的問題，監督力度、效果存在打折扣的現象，整合內部監督力量，推進黨內監督有效發力的協調保障機制尚未真正確立。五是監督未能做到全覆蓋。隨著“走出去”步伐的不斷加快，境外監督所面臨的壓力也越來越大，境外監督的制度不夠健全，對境外單位的監督手段、監督方法不足，無法達到全覆蓋。六是監督主體履職能力不足。受職數限制等因素影響，內部監督力量仍然比較薄弱，相關人員的專業知識、業務能力、工作經驗等有待進一步提高。

產生這些問題的成因主要有以下幾個方面，一是黨組織履行監督責任不力，對關鍵崗位重點人員監督過于松軟，黨內監督實質內涵沒有真正落實到位；二是黨內監督與業務監督未能形成有效的協同聯動，黨內監督有效發力的路徑還不順暢；三是黨內監督與業務監督實施主體履職盡責能力不足，監督工作的有效性和及時性有待進一步提升。

建立健全國有企業監督體系面臨的新形勢新任務

一是黨中央的堅強領導為建立健全國有企業監督體系指明了正確方向。2016年10月10日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上指出，“要整合監督力量”，“研究解決中央企業監督執紀問責不嚴、監督責任虛化缺位的問題，企業紀檢組要督促黨委（黨組）落實主體責任，督促董事會中的黨員落實黨組織決定，在上級紀委指導下建立同地方紀委、司法機關、審計機關等經常性溝通協調機制”。黨的十九大強調，要健全黨和國家監督體系，增強監督合力。黨中央的一系列重大決策部署，為國有企業整合監督力量、形成監督合力、強化國有企業監督指明了方向。

二是黨內法規制度建設為建立健全國有企業監督體系樹立了更高標準。黨的十八大以來，黨中央積極探索黨內監督的有效途徑，堅持全面從嚴治黨，制定修訂了90部黨內法規，黨內政治生態明顯好轉，全黨全社會高度認同。國有企業迫切需要進一步整合監督力量，健全完善監督體系，把黨內監督同有關國家機關監督、企業董事會監事會監督、業務部門監督、群眾監督等相結合起來，形成科學管用的防錯糾錯機制，既使已經發生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經解決的矛盾和問題反彈復發。

三是全面從嚴治黨向縱深發展為建立健全國有企業監督體系創造了有利條件。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，開創性地提出全面從嚴治黨這一重大命題，并納入“四個全面”戰略布局統籌實施，為黨和國家各項事業發展提供了堅強政治保證。國有企業牢牢把握全面從嚴治黨這個總要求，經過5年多的實踐，各級黨組織管黨治黨意識進一步增強，黨委的主體責任、紀委的監督責任進一步落實，業務部門開展監督的主動性大大增強，黨員干部在監督下開展工作的意識更加自覺，為下一步建立健全國有企業監督體系，實現監督全覆蓋打下了堅實的政治基礎、思想基礎和組織基礎。

四是國家監察體制改革為建立健全國有企業監督體系提供了方法路徑。黨的十九大明確了深化國家監察體制改革的方向和目標。國家監察體制改革的不斷深入，為國有企業落實中紀委關于紀檢監察體制機制改革部署，探索成立企業監督委員會，整合企業內部紀檢監察、巡視、審計、監事會、干部人事等監督力量，統籌協調內外部監督力量，構建國有企業監督體系提供了方法路徑。

五是深化國有企業改革為建立健全國有企業監督體系明確了目標任務。黨的十九大強調要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業，對國有企業發出了新的“動員令”。加強國有企業監督體系改革既是深化國有企業改革的內在要求，也是推進國有企業改革順利實施的有力保障。國有企業監督體系必須與深化國有企業改革相適應、與培育世界一流企業相協調、與打造國企國際競爭相融合，與國有企業改革同要求、同部署、同安排。

加強黨內監督，整合監督力量，建立健全國有企業監督體系的思路和對策

第一，總體思路。

以黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻把握全面從嚴治黨和國有企業經營發展規律，創新領導體制，完善工作機制，按照整體性、系統性、協同性、科學性、實效性的原則，構建“黨組織統一指揮、全面覆蓋、協同配合、權威高效”的國有企業監督體系，進一步整合監督力量，形成監督合力，增強監督工作的權威性、及時性、全面性、系統性和有效性，為做強做優做大國有企業，打造踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的重要陣地提供堅強保障。

第二，總體設計。

抓住黨內監督這個關鍵。形成“五位一體”黨內監督格局：加強黨委全面監督。黨委是黨內監督的主體，書記是第一責任人，應擔負起日常黨內監督工作的領導、指導和跟蹤問效職責，定期研究部署全局性的黨內監督工作，定期聽取落監督重點工作進展情況，實現全覆蓋又突出重點。加強紀委專責監督。紀委是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，這是黨內監督的日常手段和重要舉措。加強黨的工作部門職能監督。黨的工作部門處在黨務工作第一線，應根據職能定位，把管理和監督結合起來，寓監督于管理中。加強基層黨組織日常監督。基層黨組織監督是黨內監督的重要組成部分，同時也是最直接、最有效、最廣泛的黨內監督，它能有效發揮每個黨員群眾的監督作用，做到源頭監督整治、防范于未然。加強黨員民主監督。黨員民主監督是黨內監督的重要基礎，也是發揮黨內民主、健全黨內政治生活的有效途徑。民主監督是黨員的權利，也是黨員的義務，加強黨員民主監督作用，是我們黨針對當前黨的建設中存在的突出問題提出的重要舉措。

監督體系模型構建。以“整合監督力量、構建監督平臺”為目標，建立監督協調組織機構，充分發揮黨內監督的牽引輻射帶動作用，整合各監督力量，構建以涵蓋“‘多維一體’協同體系、‘四平臺’支撐體系、‘全業務、全周期’管理體系”為特色的監督體系模型，增強監督合力，共享監督信息和成果，降低監督成本，提高監督效率。

“多維一體”協同體系即在黨內監督的統籌協調下，進一步厘清審計、財務、法律等業務部門監督職能，整合各部門監督力量，形成“多維一體”的監督協調體系。以“三協同”為手段，構建覆蓋國有企業總部到各級次單位的“縱向到底、橫向到邊”的監督協同體系，層層傳導壓力，壓實監督基礎，實現無縫對接。監督協調組織機構是監督體系的核心，負責對監督情況進行匯總、對監督重點進行研判、對監督工作進行協調，促使部門各負其責，推進各業務部門的信息共享。“四平臺”是指“制度支撐平臺”、“信息支撐平臺”、“人員支撐平臺”以及“考核支撐平臺”。“全業務，全周期”管理體系即建立健全“事前預防、事中控制、事后問責”三道防線，對全業務領域、全業務周期實施全方位全過程監督。

第三，領導體制和工作機制。

領導體制和組織機構。國有企業監督體系組織機構包括監督委員會、監督委員會辦公室、職能監督部門和各業務部門。

監督委員會在黨委領導下，統籌監督力量，對黨委負責并報告工作。主任由黨委書記兼任，由專職黨委副書記或者紀委書記兼任常務副主任，成員由職能監督部門負責人組成。監督委員會以黨規黨紀、國家法律法規以及企業內部規章制度為依據，對企業黨的建設、企業管理、業務運營等方面開展監督檢查、執紀執規等工作，主要職責包括：一是對外聯絡紀檢監察、巡視、審計、司法機關等機構。二是對內統籌協調企業董事會監督、監事會監督、紀檢監察、內部巡視巡察、審計監督、財務監督、法律監督、干部監督以及職工民主監督等工作。三是指導督促各業務部門建立健全廉潔風險防控體系，強化合規性建設。四是指導所屬單位監督委員會開展工作。五是承擔同級黨委、上級監督委員會交辦的其他任務。

監督委員會辦公室設在紀檢監察部門，是監督委員會的日常辦事機構，側重于對內協調和對外聯絡，以及監督委員會聯席會議的管理和會議決定事項的督辦等。職能監督部門運用各自監督手段，側重各自監督重點，履行預防、監督、調查、處置和督促整改等職責，形成專業、高效、協調的監督體系。各業務部門按照“業務誰主管，監督誰負責”的原則，負責主管業務領域的日常監督、風險防控等工作。

工作機制包括：雙重領導。監督委員會在同級黨委和上級監督委員會領導下工作。一方面，同級黨委定期聽取監督委員會工作報告，決定重大監督事項，監督委員會自覺接受同級黨委領導，積極抓好本單位日常監督工作；另一方面，服從和執行上級監督委員會的部署要求。

垂直管理。強化對下級監督委員會的統一管理，重點落實對下級監督委員會的業務管理權及其負責人的提名考察權、考核評價權，增強監督的相對獨立性和權威性。

制定年度工作計劃。每年年初，各部門應結合企業年度重點工作任務及部門職責，將初步監督工作安排報監督委員會，監督委員會根據上級精神和企業需要，組織制定《年度監督工作計劃》，報企業黨委審定后實施。《年度監督工作計劃》應明確工作目標、重點任務、責任部門和工作時限，確保全年工作有章可循、有序推進。

建立監督委員會聯席會議制度。監督委員會每季度召開一次聯席會議，經監督委員會主任提議或者同意，可召開臨時會議。聯席會議由監督委員會主任負責召集和主持，聯席會議內容主要包括學習、通報監督工作開展情況、督促巡視、審計和檢查發現問題的整改。

建立工作協調機制。監督委員會要發揮好對各業務監督的協調統籌作用。一是建立信息匯集機制。各業務部門指定專人擔任聯絡員，及時向監督委員會辦公室報送問題信息，將原來分散的監督信息匯集起來，消除“信息孤島”，既見“樹木”，又明“森林”。二是建立重點協調機制。問題信息復雜、涉及多個業務領域、可能造成較大影響的，經監督委員會辦公室匯總后，提交監督委員會集體協商、綜合會診，進行分析研判，研究制定解決方案。三是建立綜合檢查機制。協調各方監督力量，開展專項監督檢查，相互配合、優勢互補、攥指成拳，避免各自為戰，及時、準確查找重大廉潔風險點，發現重大現實或潛在問題，提出意見和建議。四是建立督辦落實機制。監督委員會商定的事項，由監督委員會辦公室掛牌督辦，明確牽頭部門與參與部門，建立工作臺賬，直至了結銷賬，確保工作落實到位。五是建立約談機制。對于監督過程中發現存在問題較多、問題重復出現或者對問題整改不力的部門負責人或者所屬單位黨政主要負責人，由監督委員會主任進行約談；對于其他人員，可根據人員職級和問題嚴重程度，按照有關規定由監督委員會主任指定相關人員進行約談。六是建立成果共享機制。一方面利用監督協調組平臺，讓監督成果能夠得到充分共享，為其他業務部門開展監督工作提供更多的借鑒參考，另一方面要求各業務部門從發現的問題中“認領”分管業務領域的風險點，舉一反三，將防范風險嵌入業務流程，堵塞風險和漏洞，防止發生類似問題，真正實現標本兼治。

第四，保障機制。

一是強化監督責任落實。以黨風廉政建設責任書和黨風廉政建設責任清單明確責任，以宣傳教育為手段，促進責任傳導到位。發揮業務部門的職能監督作用，加強對履責情況的監督，發揮專責部門的再監督作用，做到失責必追究。二是完善監督制度體系建設。逐步建立健全“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系，明確制度配套的標準和規范，確保制度可行；同時檢查規章制度的執行效果，維護規章制度的權威性；對制度執行過程發現的問題，及時修訂，促進制度體系更加科學有效。三是搭建監督信息共享平臺。充分利用大數據等信息技術，構建國有企業內部“大監督”數據信息系統。做好數據歸集和監督預警工作，對監督數據深度運用，著力挖掘監督數據價值，讓大數據支撐監督，不斷改進監督方式。四是加強對監督工作者的教育、管理和監督工作，以鐵的紀律打造一支忠誠干凈擔當的過硬隊伍。五是形成閉環管控模式。堅持事前預防、事中控制與事后問責相結合，實現監督全過程閉環管控。