政府職能轉型與媒介效應述評
——以電子政務為例

張 利 平

(武漢大學 外國語言與文學學院，湖北 武漢 430072)*

一、引 言

自20世紀70年代日漸興起的傳媒融合給各國政府職能的轉型帶來前所未有的機遇與挑戰。伊契爾·索勒·普爾將媒介融合定義為“模式的融合”，他認為這種“模式的融合”主要通過兩種形式模糊了媒體間的界限，即“過去為不同媒體所提供的服務，如今可由一個媒體提供；過去為一種媒體所提供的服務，如今可由不同的媒體提供。”[1]隨著媒介融合的加速，包括微信、微博、各類手機APP、政府網站等在內的新媒體成為我國政府部門履行其職能的重要載體，各級政府紛紛構建基于自身需要的電子政務平臺。數據顯示，政務外網已建成我國最大的統一政務網絡平臺，覆蓋范圍不斷延伸。截至2016年6月底，政務外網已接入中央政務部門和各省及計劃單列市相關單位130家；已連接31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團、314個地級市(地區、州、盟)和2538個縣(市、區、旗)，地市級和區縣級覆蓋率分別達到94.6%和89.5%。衡量我國電子政務發展水平的重要指標——全球電子政務發展指數排名已經由2003年的全球74位上升到2016年的63位[2]。

本文把電子政務的媒介效應(media effect)界定為“各級政府利用電子政務向公眾進行宣傳、教育和引導的媒介傳播效果”。媒體參與在我國政府職能發揮中扮演著越來越重要的角色。張銳昕和楊國棟(2012)認為，電子政務和政府職能的本質屬性，決定了政府職能是目的，電子政務是手段，后者為前者服務，兩者之間存在著明確的主從關系[3]；但丁香桃認為，媒體發展沖擊了政府信任的基礎，進而影響到政府公共管理職能[4]。本文試圖通過系統梳理我國政府職能轉型背景下媒介效應的理論發展、影響因素相關文獻，結合我國當前電子政務發展現狀，提出此領域今后一段時期的研究方向。

二、政府職能：從傳統政務到電子政務

(一)轉型中的政府職能

西方政府職能理論經歷了從古典自由主義(classical liberalism)到國家干預主義(state interventionism)，再到現代自由主義(modern liberalism)的轉變。西方古典主義經濟學家崇尚市場這一“看不見的手”對資源的配置效率，認為充分競爭的市場結構能實現資源的最有效配置，進而實現“帕累托最優”(Pareto optimal solution)。亞當·斯密認為，市場“(他)通常既不打算促進公共的利益，也不知道他自己在什么程度上促進那種利益……他所盤算的也只是自己的利益。在這場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。”進而，斯密認為政府的職能之一在于“建設和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共設施和公共事業。”[5]近代以降，西方理論界的國家干預主義逐漸取代了市場自由主義，尤其大蕭條以后，凱恩斯主義大行其道，對政府職能界定發生很大轉變，認為由于“市場失靈”(market failure)，有必要運用政府這一“看得見的手”對資源配置進行干預，積極地運用財政政策和貨幣政策對需求與供給進行調節，以彌補市場失靈，政府職能因此被賦予了更多的內涵。凱恩斯后續的追隨者大致繼承了他的國家干預的思想。當代西方政府職能理論中，國家干預主義和經濟自由主義出現了相互吸收、相互融合的趨勢[6]。在我國經濟由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，準確定位政府的職能，實現政府權力從某些領域中有計劃地撤出是我們構建“服務型”政府亟待解決的重要課題。

(二)產業日益融合的傳媒業

在現代政府職能朝著高質高效轉型的同時，在微觀傳媒領域發生的媒介融合極大地加速了這一趨勢。科技的發展促使信息技術以前所未有的速度進入社會領域，極大降低了公眾的信息獲取的成本并提高了信息傳播的效率，特別是20世紀下半葉以來，席卷全球的互聯網技術深刻改變了人們工作方式和生活方式。傳統媒體與新媒體、主流媒體與自媒體把傳統傳媒產業帶入到一個各類媒體日益融合的“全媒體”時代[7]。Spyros M(1995)較早討論了信息革命(information revolution)給社會和公司組織帶來的沖擊。比較工業革命和信息革命給社會帶來的影響之后，他預測“信息革命會在20年內達到工業革命實現的水平，并給人們的購物、娛樂和社會服務等帶來徹底的變革”[8]。Gareth L (2002)分析了衛星直播(direct broadcasting by satellite，DBS)這一近年在英國和歐洲興起的傳播方式的融資渠道、運營、本土內容和多元化選擇等，討論了這一傳播方式在公共服務和歐洲一體化進程中發揮的作用。

(三)電子政務興起

傳媒業的融合發展促使電子政務(e-government)成為一個學術界和實務部門研究熱點話題[9]。國內外電子政務發展階段的劃分存在很多不同流派，例如歐委會的“四階段論”、聯合國和美國行政學會(NU/ASPA)的“五階段”論、Clay Wescott提出的“六階段論”等等[10],其中較有影響的有Davide A和Annaflavia B(2014)等提出的電子政務興起“三階段論”。他們將這一過程大致分為三個主要階段：一階段是20世紀90年代的“政府中心導向”時期(government-centric paradigm)。這一時期政府在電子政務上面進行了大量投入，最大限度地提供線上公共服務；世紀之交的互聯網泡沫破滅后，借助ICT行業(information and communication technology，即信息和通信技術行業)獲得效率和效用是公共部門和私人部門首要考慮目標[11]。21世紀初，電子政務發展進入“公眾中心導向”(citizen-centric approaches)的第二階段，這一階段政府部門以公眾需求和關切為導向，重新組織他們的服務內容，使公眾從電子政務發展中獲益。2010年以后電子政務進入第三階段，公眾和政府部門的邊界日漸模糊，越來越多的公共服務在二者間“聯合設計、聯合交付”。這一“新公眾驅動式”(new citizen-driven model)電子政務建立在新技術變革和日益開放的公共數據基礎上，正在世界各國迅速普及[12]。

我國電子政務的發展大致處在與發達國家同一時期，起步稍晚，但發展迅速，體現了我國在信息化建設方面的后發優勢。1992年國務院辦公廳首先提出了建設全國行政首腦機關辦公決策服務系統的目標和具體實施方案，并在全國政府系統推行辦公自動化，2001年又制定了全國政府系統政務信息化建設的五年規劃。按照這一規劃，我國將建立起以“三網一庫”(政府機關內部的辦公業務網、辦公業務資源網、政府公眾信息網和電子信息資源庫)為基本架構的政府系統的政務信息化樞紐框架[13]。當前，電子政務在我國的發展已經由當初的單純依托PC端的單向網絡瀏覽和搜索的Web 1.0時代進入到依托大數據、云計算、物聯網等技術平臺，能實現互動功能的Web2.0時代。信息技術和傳統媒體業態的發展革命性地改變了我國政府的行為方式和活動空間，政府履行職能的形式發生了前所未有的變化。

三、電子政務中的媒介效應

媒介的融合和迅速發展對社會經濟的影響是多方面的，既有對公共部門自身的，也有對私人部門的，本文主要關注基于政府職能的需要即電子政務發展中的媒介效應。這種媒介效應體現在以下三個方面：

(一)媒介效應與微觀組織和個人的政府信任

電子政務目前已經成為各國提高公共部門服務效率的有力工具。基于Web2.0基礎之上的電子政務在為企業和個人提供公共信息查詢、公共事務辦理等方面提供了便捷通道。公眾信任是政府職能及其辦事效率基礎。Rousseau等 (1998)將信任定義為：“一種心理狀態，包括基于對他人意圖或行為的積極期望[14]。Min等(2015)基于結構方程模型，實證分析了公民信任的前因、形成及在實際公民參與行為中的變化趨勢。他們調查數據來自使用政府社交媒體服務的韓國民眾，結果表明，公民的政府信任可以擴展為對社交媒體和實際行為的參與意向[15]。Gregory等(2016)考察了公民對電子政務網站和公共部門社交媒體賬戶的使用與他們對公共部門信任度的滿意度和看法之間的關系[16]。總體上看，電子政務的發展增進了私人部門對政府部門的信任度，但國內經驗研究顯示，其影響在不同的群體中存在異質性。

(二)媒介效應與選民政治

媒介融合發展對選民政治的影響是近年公共管理研究領域的熱點。Chunfang C(2011)考察了媒體偏見與媒體對投票的影響之間的關系。研究發現，在溫和派選民中，報紙對那些更有可能受到其影響的選民更有效果。這些調查結果表明，選民在競選期間確實依賴媒體獲取信息，但這種依賴程度取決于偏見的程度和方向[17]。Amedeo P和 Florian S(2015)建立了一個將媒體競爭與政治參與聯系起來的框架。媒體報道了候選人競選公職的能力，以及通過他們的選擇來爭奪觀眾的能力。只有當告知候選人能力對他們的群體來說影響足夠大時，公民才會關注媒介報道，經驗數據表明媒體報道可以增加或減少投票率[18]。Kevin A和Martin J等研究了新聞傳媒對政治精英們的影響。他們發展了一種所謂的“戰略反應”的理論(strategic responsiveness)，即當選民關注時，當選代表更有可能注意選民的偏好，因此，新聞媒體對立法行為的影響在臨近選舉時最為明顯，并取決于選區的黨派組成[19]。Jimmy C和Wing S利用均衡模型進行理論分析后認為，在一個選民對公共政策缺乏足夠了解動機的情況下，媒介可以通過兩類媒體對選民行為施加影響，第一類媒體是直接報告政黨提出的政策，現代媒體中，這一策略較少被采用；第二類媒體涉及從新聞背景分析到對重要公共政策的評價，這類媒體消息證偽困難，因而容易被操縱[20]。

(三)公共部門對電子政務發展的影響

Scott G和Konstantin S(2014)提出了一個正式的政府管制媒體的模式，以闡明不同國家和時間媒體自由度的差異。他們認為大規模政府媒介宣傳減少了政府和私人媒體的偏見，但增加了政府將私人媒體國有化的動機[21]。María-Dolores G (2016)認為，社交媒體為各國政府提供了一種新的辦法，以提升政府透明度，增加公民參與和協作決策或改善公共服務的機會[22]。

四、電子政務媒介效應的評價

(一)政府信任、公共社交媒體和電子政務因素：Gregory A P模型

1. 政府信任和地方政府滿意度。一般說來，公民對政府的信任被認為是公共部門的一個必要特征，而且是有效和高效的[23]。Gregory A P基于對特定地方政府——漢城市政府(the Seoul Metropolitan Government，簡稱SMG)的分析，把政府公信分為能力(ability)、仁愛(benevolence)和誠實(honesty)三個維度，對這三個方面的積極評價有助于公民對公共部門的意圖和行為抱有積極的期望，從而使公民最終信任他們的政府。

2.政府社交媒體平臺。越來越多公共部門把社交媒體作為增進與居民交流和增進聯系的方式[24-26]。社交媒體的形式眾多，在不同國家和地區的表現形式也不盡相同，例如微博、推特(Twitter)、微信公眾號、臉書(Facebook)、Youtube等等眾多形式。一般而言，由于社交媒體強加給用戶的格式限制，信息通過電子政務的某種傳播形式傳播得越頻繁，信息往往更短、更模糊。例如，微博和社交網站經常對帖子的長度設置限制。以醫療衛生服務為例，公共部門使用社交媒體可能是向某一地區的居民提供當地公共衛生診所免費注射流感疫苗的最新情況，同時也將他們引導到診所的網站獲取更詳細的信息(Aizhan T等，2017)。公共部門擁有的社交媒體數量越多，越容易增進與公眾的交流。

3.電子政務網站平臺。相比社交網站，電子政務網站可以有效地傳遞出一些更詳細更深入的信息[27]。電子政務網站的發展潛力就在于它能迅速傳遞深入具體的信息給公眾。通過公開大量的詳細信息，電子政務網站被認為有助于減少政府和公民之間存在的信息不對稱現象，并提高公民對政府行為及其背后的行為邏輯的理解[28]。電子政務建設越完善，越有利于增進公眾對公共部門的信任。

綜上所述，Gregory A P模型主要通過經驗數據研究政府信息通報中的詳細程度如何影響公民對其公共部門的評價。研究結果澄清了公開披露信息與公民對其公共部門的評價之間的復雜關系，表明通過更具體的電子政務形式公開披露政務信息通常對公民的政府滿意度和對政府的信任程度沒有顯著影響。通過電子政務形式傳遞的信息有利于積極影響人們對政府的滿意度和信任度。這些發現為不同形式的電子政務與公民對其公共部門的評價關系提供了理論和實踐上的借鑒，但其研究沒有審查通過電子政府網站和社交媒體賬戶傳播的信息內容，因而可能影響公民對其公共部門的評價的準確性。

(二)政府信任與媒介效應：Min J P模型

政府職能的履行是通過眾多政府的分支機構具體社會管理職能實現的。受眾對某一特定社交媒體的信任會傳導到這一社交媒體擁有者及其同盟，有關這種媒介外溢性(spills over)的傳導效果的經典理論主要有“認知平衡論”(cognitive balance theory)和“認知失調論”(theory of cognitive dissonance)兩種。認知平衡論認為，社交媒體用戶在對社交媒體和他們在這些平臺上所遵循的品牌的態度上力求和諧平衡, 這意味著那些在社交媒體上高度信任的人將這種感知傳遞給他們在平臺上所遵循的品牌[29]；同樣，認知失調理論預測，那些不信任社交媒體品牌和托管品牌的人，要么放棄平臺，要么在社交媒體上忽略不可靠的品牌。因此，由于這些認知和社會過程，人們對社交媒體服務的信任有望轉移到社交媒體托管的品牌上，平臺上的用戶也會緊隨其后[30]。電子政務興起后，實踐表明，政府機構電子政務的服務水平和效率對公眾對政府公共服務的滿意度和信任感總體上是正相關的[31，32]。

基于上述研究，Min J P發展了政府信任理論，其貢獻在于他們將來自社交媒體的政府信任分成：機構主導型信任(Institution-based trust)、過程主導型(Process-based trust)和特征主導型(Characteristic-based trust)三類具體類型。這三類信任類型都有助于借助媒介效應提高對政府部門的信任，該理論為研究政府社會媒體使用信任的前因提供了貢獻，同時它也為信任的結構成分提供了綜合的視角。但不足的是，研究信任因素與媒介效應需要對不同類型人群進行嚴格劃分，他們個性特征和對媒介的反映存在個體異質性。例如，從Facebook中建立的政府信任在其他SNS(social networking services)渠道中(如Twitter)可能因媒體和通信系統的特性而不同。

(三)電子政務媒介效應測評的經驗方法

基于公共服務的視角對電子政務媒介效應進行測評國際上已經相對成熟，較有影響的指標體系包括聯合國世界電子政務評估報告體系(UN E- Government Survey)、埃森哲咨詢公司體系、布朗大學世界電子政務評估體系、早稻田大學評估體系和歐盟的評估體系。上述評價方法各有特色，指標的選取側重點有所不同，在各自領域內具有廣泛影響力[33]。

近年來，隨著我國電子政務的迅速發展，越來越多的國內學者采用調查數據對我國電子政務的效果進行研究，目前采用的較多的方法主要有以下幾種：(1)層次分析法(AHP方法)。層次分析法采用定量分析和定性分析方法相結合，對某一地方政府的電子政務效率進行實證分析[34，35]；(2)結構方程法(Structural equation modeling , 簡稱SEM)。SEM是用于討論隱變量(也叫結構變量)或潛在變量與顯變量(也叫觀測變量)關系以及隱變量與隱變量關系的一種多元統計分析方法，代表性的研究成果是焦微玲(2007)運用該方法對上海市電子商務公眾滿意度的評價研究[36]。(3)因子分析和DEA方法。該方法建立在投入產出研究基礎之上，典型研究成果有陳嵐(2010)結合因子分析和DEA方法，對我國除港澳臺地區以外的31 個省級政府電子政務效率進行的評價，并分析了我國電子政務建設的相對有效性狀況[37]。

總體上看，上述測評方法各有不同的應用場景，所采取的技術路徑和指標選取也有較大差異，觀測值的可獲取性和指標的可比性還不統一；另一方面，傳媒日益融合背景下，傳統媒體和新媒體日益融合，電子政務的表現形式呈現多元化趨勢，現有的評價方法指標較多局限于地方政府網站或少數的APP上面，數據獲取渠道還比較有限。對電子政務的媒介效應評價目前尚沒有全國范圍內普遍認可的指標體系和廣泛接受的評價方法。

五、研究與展望

由于技術的進步，公共部門比以往任何時候都公開披露了更多的信息，但信息公開披露對公民對其公共部門的評價的影響還存在爭議。首先，內容上的細微差異也可能影響公民對其公共部門的評價;另外值得注意的問題是內生性和變量偏差。現有文獻大多根據橫斷面觀測數據，缺乏特定的時間順序變量，因此排除了因果邏輯。此外，雖然考慮了相關的控制變量影響，但一些未觀察到的變量也有可能對結果產生偏差。今后研究應注意利用不同的數據和分析方法，以便更好地研究不同形式的電子政務與公民對政府的看法之間的關系。

此外，本文所討論的信任因素與社交媒體使用的關系，都需要對不同人群等個人特征進行嚴格的分析。因此，需要對twitter、facebook和網站等進行比較研究，以確定政府信任對社交媒體的一般影響邏輯。并且，為了概括本研究的結果，應通過跨文化研究進行驗證。雖然在驗證假設時，政府信任和預期績效都被用作控制變量，但本研究中提到的政府信任需要更嚴格的界定，同時也要考慮性別和年齡等不同的個體特征。

在經驗研究方面，限于指標的獲取性和評價方法的局限性，目前國內還沒有一種電子政務評價方法被廣泛接受。構建全國統一的電子政務媒介效應評價體系，并對現有評價指標體系進行優化，推進我國電子政務的發展將是今后該領域研究的重要方向。