論農民工市民化的公共政策支持障礙與解決路徑

王 婷

（江蘇師范大學，江蘇 徐州221100）

伴隨著改革開放的步伐，中國迅速進入了城市化和現代化的軌道，同時也引發了大規模的人口遷移，并產生了一個獨具中國特色的社會群體——農民工。近年來，農民工市民化的狀況有了一些改觀，但不論是數量上抑或是質量上都還處于較低層次的水平。而且由于城市承載力、信息化水平較低，以及戶籍、住房、子女教育、就業和社會保障等制度的阻礙，農民工市民化的未來可謂是舉步維艱。

一、農民工市民化在公共政策支持上的主要障礙

在農民工市民化的道路上，面臨著諸多問題，歸根結底是制度與政策的阻礙，但要推動農民工市民化還必須有公共政策的支持與引導，才能從根本上解決。要破除這種困境，首先要深入分析農民工市民化在公共政策支持上的主要障礙。

（一）戶籍問題

在我國，戶籍制度就是農民工市民化過程中的最大障礙。戶籍制度存在的問題，歸納起來，主要有以下幾個方面：一是農民工成為市民的“準入門檻”較高。一般都是對經濟和素質進行限制，比如很多要求在市區投資興辦實業及經商者均可落戶，這種要求對于本來就存在生活問題的農民工來說就扼殺了大部分的農民工群體。二是現在存在的戶籍開放只是一個表面上的機會，這種為了引進吸收技術人才的要求與人口遷徙自由是背道而馳的。三是當前存在的戶籍改革問題多，沒有統一的標準和規范。中央政府都是原則性的指導，地方政府各自定奪，反而大多會維持現狀，農民工仍然處在社會邊緣。

（二）住房問題

農民工市民化的住房問題及其成因主要有以下幾個方面：一是城市購房的戶籍限制。由于當前戶籍制度存在等級化、價值化問題，導致農民工在購房時因為農村戶籍時常被排擠。二是房地產的高房價與農民工自身的低收入格格不入，住房難以保障。三是政府對農民工的住房保障政策空虛化。農民工由于自身經濟實力的限制，大多數仍然無法融入商品房市場，而政府采取的措施形式大于實用。

（三）子女教育問題

農民工隨遷子女的教育問題及成因主要有以下幾個方面：一是在幼兒園和義務教育上，接受的教育學校水平比較低。二是中考需要返回戶籍所在地參加考試以及限制外來務工人員的子女在本市就讀高中。隨遷子女需要返回戶籍所在地參加中考以及就讀高中，使本來就存在教育問題的農民工子女在繼續接受教育的道路上雪上加霜，導致農民工家庭繼續流轉甚至引發家庭的分離，誘發青少年不良問題的出現。三是高考需要返回戶籍所在地。很多城市為了避免大量高考生帶來的問題并沒有允許本省戶籍的學生在本市參加高考，因此許多農民工子女需要返回戶籍所在地參加考試。

（四）權利及社會保障問題

農民工市民化的過程中，權利和社會保障是必不可少的內容，關系到市民權的實現。當前，農民工權利缺失，社會保障不完善，制約著市民化的腳步。主要體現在以下幾個方面。

第一，政治權利得不到保障。農民工身在城市，卻不能享有生活地區的選舉權與被選舉權，也不能“融入城市社區的政治組織或社團組織，如黨、團、工會等”，那么就對社區的管理事務丟失了發言權。第二，社會保障制度的二元化。農民工作為特殊群體，在社會保險、社會救助以及醫療和就業等方面的社會福利上都得不到相對完善的社會保障。第三，引發社會排斥農民工市民化。無論是戶籍等制度，還是文化水平、經濟、生活習慣等方面造成的農民工在城市的權利缺失，這種不平等體現在就業上就是機會不平等，進而滲入到生活方面。

二、完善農民工市民化公共政策支持體系的基本路徑

（一）深化戶籍制度改革

第一，建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步取消戶籍遷移管理的功能。戶籍制度改革，首先要改革“準入門檻”，保障公民的自由遷徙權。戶籍制度建立初期，主要是為了統計人口、便于國家管理、維護社會秩序，發揮著戶籍登記的人口管理的基本功能。

第二，剔除戶籍制度中附帶的各種成文以及不成文的福利，弱化戶口價值，取消戶口等級。例如，深化戶籍制度改革，為解決農民工住房提供體制條件。城鄉一體化的戶籍制度改革要避免戶籍與住房的限制條件，從而為農民工住房打開方便的大門。

第三，戶籍制度改革分門別類，在統一指導下制定廣泛、多元的農民工市民化路徑。戶籍改革的前提是放責放權，地方政府可以在原則范圍內擁有一定的戶籍改革自主權，這樣可以因地制宜，找出適合的具體方式方法。戶籍改革可以根據城市規模和發展水平分別進行。首先，對北京、上海、廣州等一線城市可以適當放寬。比如，可以對高學歷、高水平的人才進行吸收，減少戶籍要求，促進人才培養和交流，帶動“一線城市”穩步發展，也為青年大學生就業廣開門路，優化人口結構。其次，促進中等城市戶籍的開放，這是農民工市民化的重點。我國中等城市是社會發展的重要支柱，農民工數量偏多，城市的發展后勁不足，需要農民工群體龐大的力量支持。最后，戶籍制度針對中小城市全面開放。

（二）完善農民工城鎮住房保障體系

針對我國的農民工住房問題，構建農民工城鎮住房保障體系可以從以下幾個方面進行：

第一，根據農民工務工特點和經濟水平，堅持以人為本，打造多層次、多形式的住房供應體系。首先，針對在工廠、建筑工地、服務行業工作的農民工，政府應當要求用工單位提供滿足基本生活需求的標準化集體宿舍。其次，一般在城市務工沒有住房的農民工，可以租賃低端、普通的出租房。再次，對于收入較低的農民工家庭，在滿足一定的申請條件的情況下，可以選擇具有基本生活功能的公共租賃房；對于希望購買住房的中低收入家庭，在公開公平透明的限制條件中運行，由政府提供部分補貼購買經濟適用房；對于有一定支付能力又希望購買房子的中低收入農民工家庭，可以購買由政府政策支持的限價房。

第二，完善和落實農民工城鎮住房保障體系。首先，要加強與房地產商的合作，為農民工住房領域引進資金，再結合財政負擔和相關福利為農民工提供廉租房、經濟適用房以及限價房等房源。其次，以現實為本，選擇“以租為主”的策略，培育低端租房市場。大多數農民工收入較低，流動性較大，無法滿足購房的資金要求，那么租房就是一種合適的選擇。而低端房源滿足基本生活需求，能夠為農民工提供對應的選擇，就可以成為一種常態化的選項。然后，因地制宜，引導農民工進行“回遷式”購房。最后，政府應當加強房產市場的監管力度。政府主導房源市場，必須落實城鎮住房保障體系。

（三）落實農民工子女的平等教育權

第一，針對農民工隨遷子女入學工作，我國出臺了“兩為主、兩納入”的政策，即以流入地為主、以公辦學校為主，同時將常住人口納入區域教育發展規劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍。這對農民工子女教育起到了政策的保護作用，有利于教育的發展，但是在落實上仍然存在不足，這就需要相關政府部門進行相關統籌規劃，促進教育的落實安排。比如，可以高一級的教育部門可以設立專門的流動小組針對低一級的教育部門所在轄區的學校和政府工作進行實地突擊訪問和調查，找出問題所在，監督政策的實施。

第二，合理分配教育資源是重點工作。在我國，由于城市發展水平不一，農民工隨遷子女的數量在各個城市也是大有不同，那么就需要對隨遷子女數量多的城市進行特殊安排。比如，可以把公辦學校與民辦學校同時推進，以公辦為主、民辦為輔，推動公辦學校教育資源的均等化，對民辦學校進行教育補貼和政策支持，提高教育質量。

第三，探索中高考制度的部分改革。我國的高考制度改革一直是熱門話題，也是教育上的一個癥結，但是目前并沒有更好的改革方案來解決高考存在的問題。事實上，高考制度存在的問題非一朝一夕能解決的，但是對于隨遷子女在中高考時存在的問題卻是可以進行消除的。在農民工子女中高考問題上，可以去除返回戶籍所在地參加考試的要求，在全國建立中高考學籍信息管理系統，合理地調配招生指標。

（四）保障農民工基本權利和權益的實現

第一，保障農民工政治權利的實現。城市中選舉權和被選舉權等權利的實現是以市民身份為基礎的，因此通過前面的戶籍制度改革才能進一步實現農民工在生活城市的政治權利，這是一個循序漸進的過程，需要政府逐步落實。

第二，針對農民工的基本社會保障權利要以基本權益保障為主。基本權益保障主要是指基本的社會保險和基本的社會保障兩部分。具體而言，一是在有政策的扶持下，政府財政部門應當對新接納的農民工市民進行社會保險的辦理，差額可以由政府財政、用工單位、社區收入和個人一起分擔；二是實行新老市民一體化的最低生活保障、一般性社會救助和社會福利政策；三是解決醫療方面的問題，切實保障新市民的健康問題無后顧之憂。政府可以出臺一些政策來解決醫療問題，減少直至杜絕“看病難、看病貴”問題的發生。

第三，人力資源管理部門和相關監察部門要各司其職，促進農民工就業問題的解決。要逐漸減少勞工問題的糾紛，通過宣傳法律知識，提高農民工的法律意識，用法律手段理性解決問題，維護合法權益。要提供多形式的就業平臺發布就業消息，保障就業機會的均等，進而實現“同工同酬、同工同時、同工同權”，避免用工單位對除技能、學歷以及必要的身體條件外提出其他的要求。