科學事業單位內部控制建設研究

中國科學院植物研究所

一、緒論

(一)研究背景

事業單位(Public Institution)，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織(引自《事業單位登記管理暫行條例》國務院第411號令)。科學事業單位是事業單位的一類分支，是主要從事科技活動的組織。

科學事業單位不同于一般的事業單位，它在功能上兼有公益性與效益性，其管理上具有一定的特殊性與復雜性。一方面，科學事業單位具有明顯的公益性，它承擔國家科研任務，財政補助是其收入的重要來源。另一方面，科技競爭日趨激烈，為了保持行內競爭優勢，科學事業單位必須加大各項投入，包括科研平臺建設與科研人才引進，所有支出僅依靠國家撥款是遠遠不夠的，所以科學事業單位又必須具備創收能力。國家鼓勵科研成果轉化，在科學技術轉化為現實生產力的過程中，科學事業單位還會有產品銷售、對外投資等業務收入。

《行政事業單位內部控制規范(試行)》已于2014年1月1日起施行，事業單位內部控制建設也有了文件依據，科學事業單位應依據《行政事業單位內部控制規范(試行)》的具體規定并結合單位的具體情況，建立完整的內部控制體系。

(二)研究意義

科學事業單位的單位屬性及收入來源決定了它在享受國家補助的同時接受國家審計。依據《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發[2016]50號)文件精神，國家對科研經費管理實施簡政放權政策，賦予科研承擔單位一部分自主使用科研經費的權利。這同時也對科研承擔單位經費管理提出了更高的要求，強化內部控制刻不容緩，財政部自2016年起一直在督促科學事業單位建立與完善內控系統。做好科學事業單位內部控制能夠保證科學使用科研經費，維護單位的科研信用，促進科學事業單位的長遠發展。

依據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發[2011]5號)，國家正在分類推進事業單位改革。文件中按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。內部控制建設為事業單位順利改革保駕護航，同時也是為事業單位本身轉型打好基礎。

鑒于以上，研究科學事業單位內部控制現狀并提出改進建議具有現實意義。

二、事業單位內部控制理論

依據《行政事業單位內部控制規范(試行)》，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。我們需要注意的是非經濟活動的風險還沒有納入到科學事業單位內部控制的范圍，而科學事業單位的經濟活動一般包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理業務、建設項目業務及合同業務等。從靜態上看，內控是為了防范和管控單位經濟活動風險而建立的內部管理系統，該系統的組成要素主要有內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通及內部監督，它具體表現為各項內部管理制度制定及落實所需的控制程序及措施。從動態上看，內控是單位為實現控制目標應對風險的自我約束與規范的過程。

內部控制的目標包括：合理保證單位經濟活動合法合規；資產安全和使用有效；財務信息真實完整；有效防范舞弊和預防腐敗；提高公共服務的效率和效果。內控的原則有全面性原則、重要性原則、制衡性原則與適應性原則。

單位負責人應當對內部控制的建立健全與有效實施負責，不僅應采取積極支持的態度，還應直接參與到內部控制的建設中來，提供必要的人力及物力支持，保證內部控制建設的有效開展和有效實施。科學事業單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制建設的牽頭部門。

內部控制建設具體可以劃分為7步：梳理各類經濟活動的業務流程；明確業務環節；系統分析經濟活動風險；確定風險點；選擇風險應對策略；建立健全各項內部管理制度；督促相關工作人員認真執行。

三、科學事業單位內部控制建設

(一)內部控制建設總體情況

科學事業單位經過幾十年的發展，在業務層面已經形成一套相對固定的管理模式，內部控制也已有一定的基礎。筆者所在的單位作為國內知名的科學事業單位，在2012年已經印發了《X院院屬單位內部經濟活動控制規范》，并在2016年將內部控制建設作為一項重要的工作任務來抓，系統內各單位也都在著手全面建設內部控制。經過多年的部署與實施，已經初步建立起內部控制體系。

從單位層面內部控制來講，很多單位沒有設立獨立的內部控制部門，一些單位確定了內部控制牽頭部門，一些單位還在紀監審部門與財務部門之間抉擇。單位幾乎都成立了內部控制領導小組與工作小組，但是領導小組的組長并不都是由單位負責人擔任。此外，聯席工作制度執行得不太到位，對內控的重視程度不夠。

從業務層面來講，各項內部控制制度已趨于完善，也幾乎都編制了流程圖；在崗位設置方面，不相容崗位沒有做到完全分離。從具體業務上來講，預算編制的完整性得到保證，但是科學性與準確性有待提高，預算執行分析主要側重執行率的跟蹤與通報，預算執行分析的質量不高，預算績效評價還是流于形式；收入入賬的完整性與及時性依然是關注的重點，票據管理仍有待加強；支出業務控制總體比較完善，但關聯業務與內轉測試費控制還需加強；資產控制方面，無形資產及對外投資的管理相對薄弱，采購驗收還有些流于形式，資產報廢審核需要加強；建設項目規劃和預算與實際支出發生的偏差應加強控制；合同的執行跟蹤能力應加強。

(二)內部控制完善難點分析

內控建立到運行再到完善總要經歷一段時間。現階段的主要難點有：

1.崗位勝任度不高，內控意識薄弱。科學事業單位一般都有一定的歷史，員工的組成也比較復雜。管理人員年齡普遍較大，專業也不對口，主動學習與優化工作的動力不強。管理高層對科學事業單位管理工作重視度不夠，即便是招聘的新員工，科班出生的也不是很多。所以，很多管理人員對本職工作的勝任度并不高，很多工作完成得也不到位。同時，科學事業單位員工的內控意識普遍也比較薄弱。內控對很多人來講只是一項硬性任務，他們對內控的必要性缺乏深層次的認可，被迫與主動去做一件事的效果自然是相差甚遠。科學事業單位員工風險識別能力也較差，沒有將單位看成一個風險共同體，不能意識到風險的傳遞性，很難“有勁往一處使”。

2.管理體制落后、部門設置不合理。首先，科學事業單位的決策層一般由所領導、科研帶頭人員及機關各部門領導組成，所領導幾乎全部是科研人員，制定決策時難免側重于科研人員的利益。科學事業單位內部控制的風險是經濟活動的風險，而科研經費使用的風險是其中的主要部分。讓科研人員自己決定科研經費的使用，是科學事業單位內部控制的一大隱患。其次，科學事業單位管理部門幾乎都是扁平化管理，部門設置也比較簡單，在我所在的單位還有其他兄弟院所，普遍存在的問題是很多應該單設的職能部門都糅合在一個部門，受同一個領導領導，難以實現相互牽制與相互監督。

3.業務梳理不深入，風險評估不到位。科學事業單位因為對內控的必要性缺乏深層次的認可，在梳理內部控制業務流程時流于形式，沒有投入大量的精力。科學事業單位管理部門之間的聯系比較緊密，很多風險評估小組是因為建立內控這樣一個契機臨時組建起來的，它的成員是從各個部門抽調的，風險評估相當一部分是走過場，存在很多“人情”的成分。業務梳理與風險評估這樣基礎環節的工作沒有做好，內控效果可想而知。

四、內部控制建立及完善建議

筆者所在的單位作為科學事業單位中的典型代表，通過對其內部控制現狀及存在問題的分析，有針對性地提出以下改進建議：

(一)提高全員崗位匹配度，全員參與內控，營造良好的內控環境

內部控制建立是一個系統工程，事先應經過充分調研與宣傳，調動全單位的積極性，保證全員參與。單位應加強全員業務學習與內控知識學習。只有每位員工對自己的崗位職責、崗位要求有清晰深刻的了解，他才能識別風險、應對風險與控制風險，所以業務培訓是必要的也是必須的，單位應制定培訓計劃，確保員工的崗位勝任度。同時，內控知識也值得全員認真學習，幫助員工了解內控的重要性與必要性，促使大家主動參與到內控的建設中來。單位還應形成積極有效的反饋機制，采取一些激勵措施鼓勵參與人結合內控知識及自身業務，發現隱患，多提意見，營造良好的內控環境，促進內控的不斷完善。

(二)強化單位負責人責任，做好內部制衡與信息溝通

科學事業單位的負責人都是科研人員，由于專業的局限性及體制內形成的慣有思維，對財務管理及內部管理都沒有足夠的重視。單位負責人應當直接參與到內部控制建設中來，為內控建立與完善提供必要的人力、物力條件。在各部門職責發生交叉不明確時，單位負責人應做好指定與分配，避免“內耗”。單位負責人應注重科研單元與管理部門的相互制衡，不能太側重科研單元。現在科學事業單位普遍的現象是科研獨大，過分強調管理人員的服務意識，淡化管理，對管理機構的人員配備與經費分配不夠，管理受制于科研。這不利于管理水平的提高，對內部控制的完善也是不小的阻礙。同時，要注重信息溝通。溝通不暢，業務部門與管理部門之間缺乏信任，管理部門之間又相互推諉，難以形成合力，所以要確保信息流通順暢。

(三)確保不相容崗位相分離，落實關鍵崗位輪崗制度

科學事業單位應建立健全內部控制關鍵崗位責任制。現狀是很多部門甚至是關鍵部門的不相容崗位的分離都沒有到位，主要還是靠工作人員的自我約束來控制與管理，存在很大的安全隱患。另外，內部控制要求關鍵崗位要有輪崗機制，科學事業單位在這方面執行得也不理想，從制度層面就沒有輪崗規定，在實際工作中也沒有形成慣例習慣，滋生舞弊和貪腐行為的風險非常高，所以必須落實不相容崗位相分離與關鍵崗位輪崗機制。

(四)抓住關鍵環節，做好風險控制

預算環節：預算編制的好壞直接關系到單位的利益。目前，科學事業單位預算編制準確性普遍不高。究其原因，一方面是預算編制的時間安排比較緊迫，另一方面是科研人員對經費管理辦法及預算管理制度不了解。預算編制的不準確造成預算執行率不高、項目間調賬頻繁、經費結題驗收不通過等問題，也直接影響到單位的科研信用。對政策進行宣講、定期通報督促預算執行及啟用科研財務助理制度可以有效解決此類問題。

采購環節：密切關注大額采購資金的流向，加強采購單位資質，經營范圍審核，并建立合格供方制度。對于一些大額定制一定要由獨立采購部門組織專家評審，科研部門應加強合同審核，資產部門加強實物驗收，財務部門加強票據審核，確保“合同流”、“實物流”與“資金流”三流合一。

外協經費環節：科學事業單位每年有大量的外協經費，這是經費管理的重要風險點。應加強對外協單位的資質、股東情況、關聯交易的審核，并加強違規轉移經費的懲處力度。

勞務費發放環節：增加勞務費發放的審核手續，對勞務費發放的真實性、合理性進行必要程度的審核，堅持勞務費發放的非現金支付方式。

(五)建設統一的信息化平臺，促進規范效率管理

加強信息化與模塊化的建設對于內部控制的建立與完善意義重大，將經濟活動及內部管理嵌入信息系統中，可以實現財務管理的全面性與及時性、經費管理的連貫性與可比性。比如：在預算管理方面，可以在單位內部開發完善預算模塊，存儲預算申請、預算批復、預算執行、預算調整、年度決算及結題驗收相關數據，同時啟用預算控制功能，減少調賬，定期產生預算執行分析報告，提高預算執行率。在合同管理方面，建立合同信息庫，減少合同管理中的人為失誤，實現合同收款與付款的系統控制，減少合同執行的隨意性。在電子辦公方面，設定固定辦事流程，并啟用系統控制與在線審批，減少人為控制。

(六)加強多渠道監督，實行內控績效評價，及時調整內控

首先，要建立完善的監督體系，實現內部審計、內部公示與外部審計的相互結合與相互補充。其次，應制定內控績效目標任務，并將其分解分配到個人，按期進行考核。最后，內部控制的環境一直在變化，內部控制也要依據環境變化、風險點變化等進行調整。要不斷對內控系統進行測試，發現問題并采取行動。內部控制制度執行一段時間后也要及時評估其有效性與適應性，對不合理或不符合實際情況的部分及時進行修訂，讓制度與環境達到最好的匹配度。

五、結束語

內部控制的建立和完善是科學事業單位的必經之路。本文針對我國科學事業單位管理特點，結合內部控制理論與系統內單位的內控現狀對內部控制的建立與完善提出了相應的建議，主要包括增加培訓學習、增強內控意識、強化單位負責人責任、做好內部制衡與信息溝通、健全崗位責任制、加強信息建設、健全監督機制、實行內控績效評價等。

科學事業單位內部控制還得經歷一段時間的完善，即便同是科學事業單位面臨的問題也不盡相同，所以各單位在具體建立與完善內部控制時應結合自身情況具體問題具體分析。