工業園區建設項目建設期引入第三方環保核查管理模式的探索

王 健，于文靜，桑換新，喬 婧，賀立爭

(1.天津南港工業區環境保護局，天津 300280；2.天津環科環境咨詢有限公司，天津 300457)

隨著環境污染的日益加重，環境問題對人類生存發展的威脅也越來越大。環境問題的實質不僅僅是發展問題，更是安全問題，甚至是生存問題[1]。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，工業企業呈現明顯的集聚態勢，工業園區成為我國社會經濟發展的重要引擎。對于工業園區建設項目的環境管理，目前我國存在環境監管力量薄弱、環境風險隱患突出等問題，影響了社會的和諧與安定。

建設項目環境管理是國家環境保護政策中極其重要的一項制度。在國外，對建設項目的環境管理開展得比較早，在環境影響評價、污染物的處理、環境決策的制定以及環境管理體系的建立等方面都有著深入的研究，并利用生命周期、企業發展指標、模型、決策意識、風險管理等手段對建設項目進行環境管理[2-6]。在我國，對建設項目環境管理的研究主要集中在環境影響評價和環境風險評價方面[7-11]，主要對建設項目生命周期內產生的環境影響、環境風險評價的步驟等進行研究，而對于建設項目的環境監管則側重于事后監管，長期沿用“誰污染、誰治理”，即由政府主管部門責成“污染者”企業自行解決治理問題，這將不利于環境保護和污染治理的可持續發展[12]。

綜上可見，國內外針對建設項目的環境管理研究仍缺乏系統的環境管理模式和方法。對于化工企業聚集的工業園區，一旦發生違法排污或環境污染事故，往往會引發連鎖反應，造成大量有毒化學品通過各種途徑高強度侵入環境，對自然環境和人民群眾的生命健康都會造成嚴重的危害[13-15]，而加強工業園區內建設項目從事前審批、事中管理到事后監督的全生命周期管理是完善建設項目環境管理體系、加強環保部門對建設項目環境管理水平的一項重要舉措。為此，本文在分析我國工業園區建設項目環境管理中存在的主要問題的基礎上，以某工業區為例，探討了工業園區建設項目開展建設期第三方環保核查的管理模式，以降低建設項目運營期的環境風險，提高區域環境風險管理水平。

1 我國工業園區建設項目環境管理中存在的主要問題

目前，我國工業園區建設項目在環境管理中主要存在以下問題。

1. 1 企業環保意識不強，存在環境管理真空區

我國自2015年新的《中華人民共和國環境保護法》實施以來，各項配套的法律法規、標準相繼修訂，各項新政策陸續實施，對環境保護工作提出了更高的要求，工業園區內企業很難適應國家環境管理方面如此巨大的變化，在環保意識和環境管理水平上與國家要求存在著較大的差距。例如工業園區內很多企業未建立完整的環境管理體系、制度，沒有專職的環境管理人員，而由安全主管負責人兼管環境保護工作，甚至有的企業由行政管理人員代為管理環境保護工作；企業領導層對環境管理不重視，環境管理水平不高，具有完善的環境管理體系的企業尚且難于應對如此大的環境管理變革，更何況這些環境管理體系不完善的企業，更是難以應對日益嚴格的環境管理要求，導致企業環境管理工作存在真空區。

1. 2 建設項目建設期企業環境管理缺失

建設項目建設期普遍存在因設計變動、工藝調整等原因導致建設內容與環境影響評價文件及批復文件不符的隱患，給后期驗收和監管帶來很大的困難。同時，建設項目在施工過程中會產生廢氣、廢水、固廢、噪聲等環境問題[16]，而企業在建設項目建設期并未設有專業的環境管理人員對項目建設全過程進行監督管理，這將會造成企業環境管理失位，尤其是一旦建成無法更改的隱性環保工程，后期整改成本及時間成本耗費較大。此外，很多建設項目采取EPC的建設模式，存在項目前期建設人員和后期運維人員完全不一致的現象，項目后期運維人員甚至不了解項目建設的具體情況，也會造成企業環境管理的缺失。

1. 3 環保主管部門環境監管力量薄弱

面對企業集中、行業類別不同、污染物種類和產生量不同的工業園區，每個建設項目都具有一次性、獨創性和創新性的特點，在項目建設過程中進行環境管理確實存在困難[17]，而建設項目建設期涉及主體工程、環保治理措施、隱性環保工程、環境風險應急系統等各個方面的環境管理工作，環保主管部門作為監督管理部門須加強監管，但是受制于其自身機構人員少、管理力量不足、專業水平不夠、園區日常環境管理任務重等因素，容易造成對項目建設期環境管理不到位、環境監管力量薄弱等問題。

2 工業園區建設項目建設期引入第三方環保核查的環境管理模式

近年來，我國環境保護形勢發生了深刻的變革，從“小環保”到“大環保”，從抓總量到抓質量，從重查企輕督政到政企并重同督的轉變，特別是京津冀大氣污染聯防聯控更是對區域環境保護工作提出了更高的標準，中央到地方針對環境保護工作督察巡察的力度不斷加大，對于進一步做好環境保護工作既是壓力也是機遇。現階段，我國從管理轉型上尋求突破、創新招法、超前謀劃是做好環境保護工作的重要保障。

2014年12月27日，國務院辦公廳下發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，鼓勵區域性環境整治納入第三方環境服務范圍，鼓勵地方政府采用環境績效合同等方式引入環境服務公司開展綜合環境服務。因此，在2015年、2016年天津南港工業區環保局創新性地引入第三方環境管理專業機構對已建項目進行環保核查，發現了多項環境風險隱患，并督促企業進行整改。根據第三方環保核查工作以及大量的工業園區環境管理經驗告訴我們，很多建設項目后期的環境風險隱患都是在建設項目前期的設計和建設階段埋下的，如隱性環保工程、環境治理設施選型、管路鋪設、高程設計、閘閥設計等。

2015年12月，原國家環境保護部印發了《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法(試行)》(環發[2015]163號)，要求各級環保部門加快環境保護工作由注重事前審批向加強事中事后監督管理的轉變，切實管好建設項目建設和生產、運行過程中的環境保護工作，不斷提高建設項目環境監管能力和水平。事中監督管理是指環保部門對建設項目自辦理環境影響評價手續后到正式投入生產或使用期間，落實經批準的環境影響評價文件及其批復要求的監督管理。因此，為了提高建設項目建設期的環境管理水平，增強建設期的環保意識，避免因設計、施工內容與環境影響評價文件相比變更較大造成運營期的環境隱患等問題，并結合強化事中事后監管的總體要求，2017年天津南港工業園區環境保護局將第三方環保核查延伸至企業建設階段，力求從源頭上消除后期監管及企業的環境隱患。

2017年8月9日，原國家環境保護部發布的《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》(環規財函[2017]172號)中規定了第三方應承擔的責任：“第三方治理單位應按有關法律法規和標準及合同要求，承擔相應的法律責任和合同約定的責任。第三方治理單位在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任”，從而進一步規范、完善了第三方參與區域綜合環境管理的服務模式。

2. 1 第三方環保核查工作的內容及流程

考慮到建設工程進度不同，將建設項目建設期第三方環保核查工作分為兩個階段：設計階段和施工階段。

2.1.1 設計階段環保核查工作的內容及流程

設計階段第三方要重點核查設計及施工方案中主體工程(選址、平面布置、建設規模等)與環境影響評價文件中建設方案的一致性，核查主體工程配套的環保設施設計及施工方案與環境影響評價文件及其批復文件的相符性，核查施工期環境管理制定情況與環境影響評價文件及其批復文件的相符性等重點內容，及時發現和防范環境風險隱患，從而確保建設項目符合國家、地方環境保護法律法規和有關的環境標準，以達到建設項目試生產、竣工環境保護驗收條件的要求。設計階段第三方環保核查工作的內容及流程見圖1。

圖1 設計階段第三方環保核查工作的內容及流程Fig.1 Workflow of the third party environmental prote- ction verificaiton during the design phase

2.1.2 施工階段環保核查工作的內容及流程

施工階段第三方要重點核查現場施工的主體工程(選址、平面布置、建設規模等)與設計及施工方案的一致性，核查工程內容及安裝的主要生產設備、工程選線、產品生產工藝規模、儲運工程、公用工程等是否出現變更調整，核查主體工程配套的環保設施建設、環境風險防范措施與設計及施工方案的相符性，核查環保“三同時”措施落實情況，核查施工階段環境管理情況與環境管理文件的相符性等重點內容。施工階段第三方環保核查工作的內容及流程見圖2。

圖2 施工階段第三方環保核查工作的內容及流程Fig.2 Workflow of the third party environmental prote- ction verification during the construction phase

2. 2 第三方環保核查工作的方法

2.2.1 資料收集與調研

根據建設項目的特點，收集與項目環境保護相關的文件資料，如環境影響評價文件及其批復文件、初步設計方案、施工方案等，核查建設項目的平面布置、建設規模、生產工藝和環保設施與所批復的環境影響評價文件是否存在重大變更，核查設計及施工方案是否落實環境影響評價文件及其批復文件中的環境保護要求等。

2.2.2 現場巡查

對于施工階段的核查，主要采取現場巡查的方式，由環保部門人員陪同，對建設項目的現場環境和環境保護工作進行定期和不定期的日常監督、檢查，對于重要環節加大巡查頻次。現場巡查的重要環節一般包括：施工期內環境影響較大的施工工段、重要污染防治設施的施工、隱蔽工程的施工、重大施工環境問題的處理等。現場巡查成果的形式包括照片、文字記錄或影像記錄等。

2.2.3 核查通知單

核查通知單是指核查組將環保核查過程中發現的問題以書面形式發放給企業，由企業書面回復整改計劃，并對存在的問題進行糾正和整改，在完成整改后提供相關資料證據。

2.2.4 核查工作日志

核查人員對核查過程中可能涉及的環境風險隱患進行記錄，并定期與環保部門進行溝通。

2. 3 第三方環保核查工作的成果

2.3.1 設計階段環保核查的成果

建設項目設計階段環保核查工作結束后，核查組需向環境保護局提交建設項目設計階段環保核查工作報告。該報告要全面總結建設項目設計階段環保核查成果，反映建設項目在設計期間環保核查工作開展情況以及主體工程、環保設施、環境管理文件制定等是否符合環境影響評價文件及其批復文件的要求，并將作為環境保護局開展建設項目施工階段環保核查、項目試運行、竣工環保驗收的技術支撐文件。

2.3.2 施工階段環保核查的成果

建設項目施工階段環保核查工作結束后，核查組需向環境保護局提交建設項目施工階段環保核查工作報告。該報告要全面總結建設項目施工階段環保核查成果，反映建設項目在施工期間環保核查工作開展情況、環保達標排放情況以及環保設施建設情況等，并將作為環境保護局開展建設項目試運行、竣工環保驗收的技術支撐文件。

3 工業園區建設項目建設期引入第三方環保核查環境管理模式的成效

通過在工業園區建設項目開展第三方環保核查專項工作，工業園區內企業均在進一步規范環境行為、提升環境績效方面有較大的收獲。例如:A企業采納第三方咨詢機構意見，采購選型排放標準更高的燃氣鍋爐，消除了建成之日就是整改之時的隱患；B企業完成了污染防治區域的防滲分區設計，降低了土壤及地下水污染的環境風險；C企業擬大幅調整設計方案，嚴控環境風險；D企業重新調整環保工程設計方案，避免了“批建不符”的環境風險隱患。可見，工業園區建設項目開展建設期第三方環保核查的環境管理模式取得了明顯的成效，主要表現在以下方面。

3. 1 降低了建設項目建設期環境風險隱患

通過對建設項目建設過程中引入第三方環保核查，幫助工業園區企業開展從源頭控制到末端治理全過程的專業審核和診斷，發現了企業存在的主體工程批建不符、環保治理措施設計及施工發生變更、隱性環保工程設計不完整、環境風險應急系統設計及施工方案不完善、施工過程存在環境隱患等問題；同時通過對企業建設期環境行為的核查，幫助企業提高建設期環保意識，轉變環保思路，培養企業環境管理人員，提升企業對建設項目的環境管理水平，降低了建設項目因環境管理系統不完善、環保意識差、專業水平不夠等問題導致的各種環境風險隱患。

3. 2 提高了企業環境風險隱患的整改效率

環保部門通過引入第三方環保機構對工業園區建設項目建設期進行環保核查，從設計階段開始介入，幫助企業核查設計方案、施工方案、施工行為、施工內容與環境影響評價文件及其批復文件的相符性，并及時發現存在的批建不符、設計不完善、設計變更、施工過程存在環境風險隱患等問題，有效地督促企業進行及時完善、整改，節省了企業的建設成本、時間成本、違法成本，并指導企業優化提升環境管理能力和實際環境管理工作水平，以減少企業可能存在的環境風險，從而保護了企業的切身利益。

3. 3 完善了企業全生命周期的環境管理

環保部門引入第三方環保核查是在正常行政執法檢查之外，基于服務企業、防患于未然的目的，委托專業機構開展的環保核查工作，通過對工業園區內企業從設計、建設到建成，從試生產到正式投產，開展全生命周期的環保核查和診斷，可及時幫助企業發現并消除環境隱患和環境違法行為，從而完善了企業全生命周期的環境管理。

3.4 提升了環保部門對企業的環境管理水平

環保部門引入第三方環境管理專業機構對工業園區內企業建設項目建設期進行環境監督管理，最主要、最關鍵的是解決了說得清、管得住兩個方面的問題。所謂說得清，首先是對企業說清了環境管理的法律法規和技術規范要求；其次是說清了基于現有及未來環境監管形勢下企業可能存在的環境隱患和環境管理要求；最后是說清了企業怎樣開展整改和提升環境管理工作水平，及時消除環境隱患。所謂管得住，一是在企業建設項目建設期間及時輔助開展事中監管工作，減少了企業因建設期存在的問題造成的環境風險隱患，做到了源頭防控；二是約束了企業的環境行為，明確了區域環境管理的要求，樹立了企業環境管理的紅線意識；三是扎實提高了工業園區的環境管理水平，既維護了企業的合法利益，又保障了工業園區的總體環境質量和安全。

4 結 語

隨著國家產業結構的調整，分散式工業企業已被逐漸淘汰，而集約式、規模化的工業園區已成為發展趨勢。工業園區內企業集中，涉及的原料、產品多為有毒有害、易燃易爆物質，生產工藝繁瑣，從而導致工業園區內的環境風險隱患聚集。而且工業園區建設項目建設期的環境管理屬于薄弱環節，為運營期的環境管理埋下了環境風險隱患。為了提高工業園區應對環境風險的能力，應從事前審批向事中事后監管轉變，切實加強建設項目建設期、運營期的環境風險管理水平。

環保主管部門通過引入第三方環境管理專業機構對工業園區內建設項目建設期進行專業診斷，從設計方案、施工方案到施工行為、施工內容進行全方位核查，及時發現了企業存在的批建不符、設計不完善、設計變更、施工過程存在的環境風險隱患等問題，督促企業及時整改，從源頭上消除后期監管及企業的環境風險隱患。

隨著我國環境風險管理政策、機制的不斷完善和優化，建設期環境風險管理日益成為建設項目中的重要環節。在生態環境發展中，單一的政府管控已經無法滿足社會發展對環境風險管理的需求，需要有效地應用第三方環境管理專業機構協助完成環境風險管理。因此，在改善生態環境質量的進程中，我國應不斷拓展第三方環境管理專業機構參與建設項目建設期環境風險管理，為環境風險管理提供專業技術支持。