淺談當前基層檢察建議工作的現狀、問題及改進路徑

文/吳壽春

吳壽春 湖北省通城縣人民檢察院黨組書記、檢察長

檢察建議是檢察機關針對辦案過程中發現有關單位在執行法律、管理制度、法制教育、安全防范等方面存在的問題，有針對性地提出的糾正意見以及消除隱患、堵塞漏洞的建議或意見，是檢察機關發揮檢察監督職能，參與犯罪預防和社會治安綜合治理的重要途徑和手段。檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的方式之一，高質量的檢察建議能夠引起被建議單位的高度重視，通過及時整改，消除可能滋生的安全和違法風險。

近年來，基層檢察院以檢察建議預防違法犯罪的方式被廣泛應用，檢察建議成為基層檢察院依法履行法律監督職能、推進基層平安法治建設的重要載體和平臺。現筆者以所在基層檢察院為例，對當前基層檢察院檢察建議工作的現狀、問題及改進路徑談些粗淺看法。

基層檢察建議工作現狀

2016年1月至2018年9月，筆者所在檢察院共發出各類檢察建議283份，其中，幫助發案單位整改建制方面125件，化解刑事民事涉案矛盾糾紛方面48件，規范司法與行政執法方面91件，其他19件；獲反饋197份，獲反饋率為92．4%，獲評全省優秀檢察建議、優秀案例分析各1份。工作中該院注重檢察建議的“四性”：

（一）注重檢察建議的針對性。提出檢察建議前，充分了解發案單位情況，找出發案原因，使檢察建議更有針對性。如該院對縣環保局履職不作為案作出終結審決定后，就該局如何進一步做好對問題企業的監管、加強環保隱患的清查排除等工作提出檢察建議。該局據此整改，通過采取確定領導包企、安排專人進駐、聘請專家指導等整治措施，完善制度，強化管理，建立并不斷完善檢察與環保聯手防治環境污染的工作機制。

（二）注重檢察建議的及時性。一旦發現隱患，及時向發案單位發出檢察建議。如2018年8月，該院發現部分基層司法所存在的對社區矯正人員脫管漏管問題，及時向相關單位及其主管部門發出書面檢察建議。通過落實檢察建議，相關司法所查缺補漏糾正脫管漏管虛管監外服刑人員15人。

（三）注重檢察建議的可行性。提檢察建議前，邀請專家或發案單位領導等商議檢察建議具體內容，分析可行性，防止檢察建議難落實。2018年3月，該院發現縣人防辦未依法征繳人防工程易地建設費，造成國有財產流失的情況。在制作檢察建議中先后走訪發改委、財政、住建等部門專業人員、領導，就檢察建議書部分條款的可行性征詢意見。之后，縣人防辦根據檢察建議，加強對人防工程易地建設費的征收監管，有效預防了國家資金被平調、挪用和截留。

（四）注重檢察建議的實效性。一是加強溝通。發出檢察建議前，該院主動向被建議單位通報案情，與發案單位領導探討解決對策，增強被建議單位落實建議的自覺性。二是定期回訪。發檢察建議時，明確告知被建議單位要回復整改情況。收到回復，該院適時回訪考察。三是注重督查。若整改不到位，注重協同被建議單位紀檢部門加強核查，督促整改。如2017年，該院通過對發出的檢察建議多次督查督辦，先后依法監督相關部門將8名應當收監執行的監外執行罪犯予以收監執行。

存在問題與原因

從近年工作情況看，基層院檢察建議工作總體趨向良好，但實踐中仍存在一些問題與不足。

（一）少數干警認識不夠。極少數干警對檢察建議工作重要作用認識不足，司法實踐中仍存在重打擊犯罪、輕檢察建議的觀念，沒有把該項工作放在更加突出的位置上去看去做。

（二）檢察建議剛性不足。由于立法上的缺位，檢察建議不具有法律上的強制執行效力，能否執行完全取決于被建議單位的認識程度和是否配合。實踐中有極個別被建議單位存在消極應付現象，對此，檢察機關除再發檢察建議外別無他法。

（三）工作管理仍需完善。行文制作有瑕疵，存在檢察建議書校對不細致等情況。有的檢察建議內容空乏，問題剖析不深。制發檢察建議書的格式、內容和發送對象等協調性不足，在形成工作合力和規模效應方面仍有較大空間。

（四）跟蹤落實有待深化。存在對檢察建議后續工作重視不夠情況，對被建議單位執行建議情況很少做跟蹤訪問和動態監督。有的問一下情況，沒深入了解、認真監督其執行建議情況；個別人對被建議單位是否執行建議或是否執行建議到位采取聽之任之態度。

改進基層檢察建議工作路徑探析

檢察建議對于促進經濟發展、加強社會管理、保障民生民利、預防減少犯罪等發揮著重要作用，是檢察機關履行法律監督職能的重要方式，也是檢察機關參與社會治安綜合治理的一項重要任務，加強和改進基層檢察建議工作意義重大。筆者認為須從以下幾方面加強和改進基層檢察建議工作：

（一）提高思想認識，筑牢司法為民理念。樹立雙贏多贏共贏理念，加強學習教育，讓基層檢察人員深刻認識到，檢察機關結合履行法律監督職能和司法辦案活動開展檢察建議工作，有利于更好地促進有關單位完善制度，加強內部監督制約，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，有利于宣傳法治、教育群眾，預防減少違法犯罪，增強司法辦案效果，對于維護社會穩定、保障民生民利，推動經濟社會發展和平安法治建設起著不可替代的特殊作用，教育他們從恪守黨的執政理念、夯實黨的執政基礎的高度去認識做好該項工作的重大意義，進一步提升他們加強和改進檢察建議工作的積極性主動性。

（二）完善法律規定，增強建議強制效力。綜觀司法實踐，若使檢察建議有效落實，除檢察機關要不斷提升建議質量、嚴防濫發外，還應當建議由立法部門出臺關于加強檢察建議工作的決定，明確定性檢察建議為檢察機關履行法律監督職能、服務社會治安綜合治理的一項非訴訟法律行為，明確規定被建議單位應在規定時間內將檢察建議情況予以反饋，存異議可書面回復，逾期不執行或敷衍應付的要追究相關人員違法責任，以法規形式賦予檢察建議強制性權威性，使其更好地發揮法律監督作用，有效提升檢察建議剛性。

（三）強化工作管理，抓實內部協調銜接。建立在檢委會領導下，以各業務部門為主體、綜合部門協同的一體化綜合管理機制。各業務部門負責制發、跟蹤落實、異議復查和網上信息錄入，并對檢察建議文書承擔司法責任。案管部門負責送達、接收回復或異議，以及對各業務部門信息錄入的管理、提醒和催辦。一名分管副檢察長或檢委會專委負責工作協調、審核簽發，嚴把質量關。強調既分工又協作，突出工作協調銜接，堅持對帶普遍性問題刑事案件一案一建議。通過專題培訓、科學考核、適當獎懲和優秀建議評選等不斷提升檢察建議能力水平。

（四）著力跟蹤落實，務求建議取得實效。注重事前溝通，努力提升檢察建議科學性、可行性。堅持事后回訪，對反應迅速、整改有力的，建議綜治部門予以褒獎，對反應遲緩、整改不力的，應及時采取組織法制座談、協助健全制度、提供法律服務等方式促其提高認識、解決問題、落實建議，對極個別不予理睬或敷衍應付的，可向黨委或人大報告，借助領導機關的力量督促建議落實。完善抄報通報制度，嚴格執行檢察建議報上級檢察院備案審查制度，必要情況下，在向發案單位發檢察建議時可向其上級主管部門抄報。對辦案反映涉及地區、行業管理制度上普遍存在問題的，在向發案單位發檢察建議的同時可向相關職能部門通報。對涉及同級政府部門問題需發檢察建議的，可提請上一級檢察院制發。