我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`、問題及對策

鄭 文，胡元林

（1.云南中醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院，昆明 650500；2.昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，昆明 650093）

引言

黨的十九大提出了“加快水污染防治，實施流域環(huán)境綜合治理”，要求構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元環(huán)境治理體系。各地在探索流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面也取得一定成果，但是也存在地方各自為陣、補(bǔ)償效率不高等問題[1]，從而對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利進(jìn)行帶來不利影響。而建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，有助于矯正流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中的外部性問題，理順流域上下游區(qū)域的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，化解區(qū)域利益沖突，對流域經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?/h2>

從世界范圍看，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顬橹袊赜校趪庀囝愃频母拍钍恰吧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”（Payment for E cosystem Services，PES），旨在通過一定的經(jīng)濟(jì)手段和措施，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，達(dá)到提高流域環(huán)境保護(hù)者的積極性，保護(hù)流域的水質(zhì)和水環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[2]。廣義而言，流域生態(tài)補(bǔ)償是運用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)流域生態(tài)，保護(hù)和開發(fā)相關(guān)利益方的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益。狹義而言，流域生態(tài)補(bǔ)償僅指流域下游地區(qū)對上游地區(qū)所做的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[3]。其內(nèi)涵可以從兩個方面去理解，一是對自然的補(bǔ)償，包括水土保持、退耕還林、污染治理等重建補(bǔ)償費用；二是對人的補(bǔ)償，即對參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或政策上的獎勵與優(yōu)惠，如對退耕農(nóng)民的錢糧補(bǔ)貼、對綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收等。

二、我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`

20世紀(jì)90年代初期，我國已經(jīng)開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`，包括上中下游跨區(qū)域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償、上中下游生態(tài)環(huán)境效益補(bǔ)償以及下游滯洪區(qū)退田還湖的補(bǔ)償。地方的實踐主要集中在兩方面：（1）跨省界上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如，安徽、浙江兩省建立了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，福建、廣東兩省建立了汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，江西、廣東兩省簽署了東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。同時，安徽、江蘇、河南、浙江四省的相關(guān)市建立了跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。（2）行政區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括境內(nèi)全境流域生態(tài)補(bǔ)償、橫向水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、流域河道生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋ㄒ姳?）。比如，2009年河北省在全國率先推行全流域生態(tài)補(bǔ)償制度，對行政轄區(qū)內(nèi)七大水系的56條河流、201個斷面實行跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)管理和考核。2017年，昆明市實施滇池流域河道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對滇池流域的新運糧河、新寶象河、西邊小河3條河道率先試點開展生態(tài)補(bǔ)償，涉及10個交界斷面及滇池入湖口，河道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將逐步覆蓋滇池流域所有河道[4]。此外，北京、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等省（市）實現(xiàn)了行政轄區(qū)內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

三、我國流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

綜合起來看，當(dāng)前無論在理論上還是實踐上，我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺，聯(lián)防共治的長效機(jī)制尚未真正建立，主要表現(xiàn)為以下方面。

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)與投入不足之間矛盾突出

重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，是黨的十八屆五中全會明確的重要任務(wù)。有些貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的責(zé)任重大，保護(hù)生態(tài)就將限制一些產(chǎn)業(yè)項目，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受約束。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，也喪失了一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會。國家扶持的生態(tài)補(bǔ)償資金和轉(zhuǎn)移支付資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)，且目前的生態(tài)效益補(bǔ)償金過低，一些項目要大量投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規(guī)模，流域生態(tài)保護(hù)建設(shè)投入的標(biāo)準(zhǔn)相對降低。同時，由于地方財力薄弱，導(dǎo)致投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的欠賬越來越多，未來解決扶貧脫貧和生態(tài)環(huán)境問題的任務(wù)越來越艱巨。

（二）缺乏區(qū)域補(bǔ)償綜合考量

貧困落后地區(qū)自我發(fā)展能力較弱，現(xiàn)行的補(bǔ)償政策缺乏從區(qū)域的角度，對貧困地區(qū)從相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目和資金上給予扶持，把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、群眾收入增長水平及消除貧困等問題進(jìn)行綜合考慮。例如，金沙江流域區(qū)內(nèi)貧困面大、貧困程度深，而且民族眾多，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任重道遠(yuǎn)，而當(dāng)前在金沙江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展中，金沙江流域保護(hù)與開發(fā)尚未引起國家足夠重視、生態(tài)補(bǔ)償力度不夠，與在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略中的地位作用不相匹配。

（三）缺乏法律保障

流域生態(tài)系統(tǒng)組成的要素復(fù)雜多樣，而我國的立法體制和技術(shù)又無法突破其局限性，因此有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N法律規(guī)定，往往分散在《環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《刑法》等多部法律中，較為分散和籠統(tǒng)，明確針對流域水資源生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定并不多見，不能滿足流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（四）缺乏跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵機(jī)制

在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償政策制定過程中缺乏利益相關(guān)方的充分參與，整體上還缺少長期有效的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵機(jī)制。同時，我國現(xiàn)在流域補(bǔ)償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問題有待解決。比如，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會議，跨省治理水污染的責(zé)任落實、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上。

（五）流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一

一是補(bǔ)償仍然以政府投資或政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付體系為主，政府補(bǔ)償模式存在縱向轉(zhuǎn)移支付不合理、橫向轉(zhuǎn)移支付尚未建立以及缺乏稅收支撐等財政政策不完善的問題；二是市場補(bǔ)償模式則存在市場參與主體不積極、價格形成機(jī)制欠缺、社會資本介入不充分等問題；三是大多數(shù)項目為“輸血式”補(bǔ)償，注重經(jīng)濟(jì)支付，忽視對受償者行為有重要影響的社會經(jīng)濟(jì)因素，生態(tài)保護(hù)不可持續(xù)。

（六）流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心問題，也是難點所在。目前，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在以下缺點：一是從水資源的飲用價值進(jìn)行分析，未考慮水生態(tài)等其他價值[5]；二是流域生態(tài)補(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)單一化，補(bǔ)償核算方法多局限于治污成本與損失，而從生態(tài)成本和價值貢獻(xiàn)度等角度考慮的不多見；三是補(bǔ)償規(guī)則不統(tǒng)一。現(xiàn)有政策規(guī)定了各地流域生態(tài)補(bǔ)償實踐的目標(biāo)及原則，而對于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定則粗略不同、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

四、完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Σ?/h2>

（一）界定生態(tài)補(bǔ)償主體和客體

流域生態(tài)補(bǔ)償中首先要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，即界定相關(guān)責(zé)任主體，可按照流域內(nèi)各主體行為的性質(zhì)來界定。生態(tài)補(bǔ)償主體即指生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)主體，應(yīng)按照“誰受益、誰補(bǔ)償，社會受益、政府補(bǔ)償”的原則確定補(bǔ)償主體。對于受益對象明確的，應(yīng)由受益對象補(bǔ)償；社會受益或收益對象不明確的，由政府補(bǔ)償。通常情況下，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要包括流域生態(tài)改善的受益者和流域生態(tài)環(huán)境的破壞者，前者包括全流域（含中下游和上游）的生態(tài)受益者以及作為公共利益代表的國家，后者主要是指由于開發(fā)自然資源以及破壞生態(tài)環(huán)境損害了上游生態(tài)功能的資源開發(fā)利用者。流域生態(tài)補(bǔ)償客體是指生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苷撸楸Ｗo(hù)和建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境而做出貢獻(xiàn)者和因保護(hù)和建設(shè)上游生態(tài)環(huán)境而使利益受損者，具體包括當(dāng)?shù)卣⑺幢Ｗo(hù)區(qū)從事生態(tài)建設(shè)和維護(hù)的農(nóng)民以及由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而受到損失的企業(yè)和農(nóng)民等；此外，水資源污染的受害者也應(yīng)得到補(bǔ)償。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流域管理機(jī)制

建議以流域為單位，對全流域發(fā)展、水資源保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。明確跨省界交界斷面的責(zé)任主體，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，因地制宜落實生態(tài)補(bǔ)償方式。同時，完善流域水資源生態(tài)補(bǔ)償金融制度、水資源生態(tài)補(bǔ)償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

（三）確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能調(diào)動流域上下游利益相關(guān)方的積極性，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定既要充分考慮補(bǔ)償客體的需求，又要兼顧補(bǔ)償主體的意愿，還要保證生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的資金需求。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定有兩個依據(jù)：（1）流域生態(tài)服務(wù)的建設(shè)成本和機(jī)會成本。建設(shè)成本以上游地區(qū)直接投入為依據(jù)，主要包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、農(nóng)業(yè)非點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、修建水利設(shè)施等項目的投資；機(jī)會成本是以上游地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機(jī)會的損失即間接投入為依據(jù)，主要包括節(jié)水的投入、移民安置的投入以及限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的損失等。（2）流域生態(tài)服務(wù)價值，該指標(biāo)反映生態(tài)服務(wù)對于某一社會所具有的全部潛在的經(jīng)濟(jì)價值。其計量結(jié)果有積極的參考價值，但這一計量在理論和方法上還存在困難。

（四）加大治理投入，拓展補(bǔ)償形式

國內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償制度及實踐創(chuàng)造了紛繁多樣的生態(tài)補(bǔ)償形式，可大致分為“輸血式”和“造血式”兩大類。從現(xiàn)實來看，我國的流域生態(tài)補(bǔ)償形式主要是以國家財政支付為主的輸血式補(bǔ)償形式，與流域生態(tài)補(bǔ)償資金需求相比，存在著巨大的資金缺口，無法解決發(fā)展權(quán)補(bǔ)償、流域生態(tài)保護(hù)投入上自我積累、自我發(fā)展等問題。應(yīng)建立公共財政主導(dǎo)、全社會共同參與的水生態(tài)補(bǔ)償多元化投入機(jī)制和多樣化補(bǔ)償模式，鼓勵各類投資主體進(jìn)入環(huán)保市場，通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，吸引社會資本投入，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和針對性，改造血式補(bǔ)償為輸血式補(bǔ)償，為流域生態(tài)補(bǔ)償提質(zhì)增效。

（五）完善并強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域立法

完善流域生態(tài)補(bǔ)償立法是解決流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的根本之道。流域生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，單靠地方法規(guī)和行政手段來推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償工作，難以形成長效機(jī)制。國家應(yīng)依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，盡快出臺全國性的流域生態(tài)補(bǔ)償法，明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w，界定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償范圍，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償操作程序和監(jiān)督管理，以此指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境行為相關(guān)利益的公平分配。允許各地區(qū)、各流域根據(jù)實際情況，在不違背上位法的情況下，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（六）進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在保護(hù)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，建議國家為地方保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會，給予機(jī)會補(bǔ)償和政策傾斜，將國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)涉及的縣（市）確定為國家級生態(tài)功能區(qū)，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

流域生態(tài)補(bǔ)償是連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶，也是解決上中下游之間以及更高層次的生態(tài)保護(hù)問題的關(guān)鍵。完善的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要一系列保障體系，需建立完善的流域管理體制、流域內(nèi)政府間的協(xié)商機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償專項法律法規(guī)以及構(gòu)建流域環(huán)境權(quán)交易市場。我國流域生態(tài)補(bǔ)償研究和實踐尚處于起步階段，正處于試點時期或者僅實施了幾年，大多數(shù)項目集中在中小河流流域，對大江大河乃至國際性河流流域生態(tài)補(bǔ)償研究涉及較少，可以借鑒的經(jīng)驗不多。應(yīng)當(dāng)根據(jù)上游地區(qū)的具體情況因地制宜選擇補(bǔ)償模式，合理量化生態(tài)/環(huán)境服務(wù)，確定生態(tài)補(bǔ)償額度，積極引導(dǎo)社會各方參與，拓寬市場補(bǔ)償市場化、社會化的運作路徑，形成政府主導(dǎo)、市場運作、公眾參與的多樣化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式。

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