農村基層治理中公眾參與研究

劉美玲

（河海大學公共管理學院，南京 210098）

一、概念界定

第一，基層治理。1989年世界銀行首次使用了“治理危機”一詞，之后“治理”成為一個具有強大闡釋力的理論架構。當代治理理念和思維的基礎是基層治理，它可以被定義為：在一定的貼近公民生活的層次復合的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網絡體系[1]，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程。

第二，公眾參與。所謂“公眾參與”，就是為了落實民主政治、管理公共事務、追求公共利益及實現公民資格等的行動，這些公共事務是地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的公民政策。因此，公民可以時刻地關心并適時投入到公共事務的管理過程中來；而公民參與的行動是要符合政治合法性，能否理性地選擇參與策略和途徑，會受到參與者的知識水平與個人能力、耗費的成本、能實現預期的影響力等因素的影響[2]。

第三，基層治理與公眾參與。一方面，基層治理對于公眾參與的意義有：首先，基層治理延伸了公眾參與的深度。基層治理為公眾參與提供了一個很好的平臺，讓廣大村民能更深刻地了解村務，并且村民相較以前對基層干部工作的開展和運作也更為了解，有利于對基層組織的工作進行監督，更大程度地維護自身的正當利益，也有利于獲得基層民眾的理解與支持。其次，基層治理拓展了公眾參與的廣度。基層治理最大范圍地匯集民意，更多的民眾直接參與社會事務治理，直接表達政治意圖，使得決策的制定更加民主化和科學化。同時，公眾參與加強了村民之間、村民與村干部間的交流，有利于和諧村風和基層民主建設。另一方面，公眾參與是基層治理的核心內容。對于基層治理同樣具有積極的意義：一是可以密切官民之間的聯系，增進雙方的良好互動；二是公眾參與使村民更好地表達自身的利益訴求，提高普通民眾參與政治的積極性和主動性；三是基層治理工作能真正落到實處，更好地為村民謀福利。

二、農村基層治理中公眾參與的主體與內容

（一）農村基層治理中公眾參與的主體

“村兩委”是設在鄉鎮下一級行政村的組織機構，即村黨支部委員會、村民委員會，是中國共產黨的基層組織之一。中國共產黨的執政地位決定村黨支部領導村委會，是農村各種組織和所有工作的領導核心，村委會是村民民主選舉的自治組織，帶領廣大村民致富，協助鄉鎮府工作，但不屬于國家機關。

農村精英是村莊的精英，一般有三種人：當過村組干部，有過政治經驗的人；家庭輩分最高、說話有影響力的人；發家致富本領高，有一定經濟實力的人。農村精英的文化素質和道德修養對廣大村民的思想和行為會產生重要影響，其對農村社會發展的推動作用也是不容質疑的。

本文對“村民”定義為在某個特定的時期，居住在一個固定的區域內，擁有大致相同風俗觀和倫理觀，關系比較密切的群體。

（二）農村基層治理中公眾參與的內容

村民參與的內容主要有民主決策、民主管理、村務公開和民主理財小組。民主決策是村民通過集體村民會議，對本村相關事務做出判斷，提出一些可行性方案并抉擇。村民會議和村民代表會議是村民民主參與決策和管理的重要制度和途徑。民主管理主要有兩種形式：一是讓村民直接參與管理，對村中事務發表自己的意見或提出建議；二是通過制定村民自治章程、村規民約、村民會議、財務管理等制度，以此來規范村干部或村民的行為；村務公開是指村委會將村民決定的方案，制定的政策，一些財務信息，相關的活動安排等公示出來，它是民主監督制度的重要內容，也是村民參加民主監督的主要形式；民主理財小組主要是管理村里的財務，財務的來源主要是村民集資、捐款，還有售賣集體的土地、山、樹木等。

三、農村基層治理中公眾參與的現狀和問題

（一）農村基層治理中公眾參與的現狀

改革開放以來，我國社會管理由人治走向法治，1987年11月審議并通過了《中國人民共和國村民委員會組織法》，標志著我國村民自治受到了法律的保護。盡管2004—2009年中央的一號文件都是關于三農的方針政策，但農村治理一直是處于鄉鎮為主，村委會為輔，因此基層公眾幾乎不存在。2013年11月黨的十八屆三中全會，“創新社會治理”替代了“創新社會管理”。這表明，“公眾參與”得到越來越多的重視。

目前農村社會治理的公眾參與表現出以下幾點突出的特征：公眾對政府認可度低，政府行政體制僵化；農村其他組織發展空間狹小，公眾參與度低；公眾參與積極性不高，參與的能力有待加強[3]。總之，我國農村公眾參與主體發揮的作用不足，其他參與主體又還未能發展，村民的參與動力不強和意識不高，導致基層公眾參與發展滯后，推進農村社會民主發展顯得尤其困難。

（二）農村基層治理中公眾參與存在的問題

1.農村基層治理中公眾參與的代表問題。衡量公眾參與的代表性，可以從代表的產生方式、能否代表不同的意見、能否代表不同的利益相關人等幾個角度進行。農村基層治理各個環節的問題是黨的領導和村民自治的關系問題，在一些地方仍存在村黨支部指派村民代表的問題，這自然無法真正代表村民的利益和意見。從村民代表是否真正代表各個利益相關人的角度來看，村民代表構成基本是村莊的精英，一般有三種人：當過村組干部，有過政治經驗的人；家庭輩分最高、說話有影響力的人；經濟實力較強，發家致富的那批人。這三種人尤其是宗族勢力，分層分派在村民代表會議中在村務管理中往往比普通村民具有更大的政治影響力，大都代表本階層的利益，所以就無法真正代表普通村民的利益。近年來，由于村里大多有政治頭腦、有才干的年輕人都向外發展，把眼光放在經濟發展上，導致村干部候選人缺乏，真正愿意扎根農村、服務農村和農民的人才急劇減少。

2.農村基層治理中公眾參與的監督問題。村務公開是民主監督的主要內容，它有效解決了基層治理中的一些問題，取得了比較好的效果，但也在實踐上存在一些問題，如村務公開的內容不是由村民決定，而往往是村委會成員或村黨支部成員做出決定。一個普遍的問題是，村干部往往只把自己想公開的公開，使得公開中的透明度大打折扣，往往難以監督基層干部的工作。

3.農村基層治理中公眾參與的效益問題。農村基層治理中公眾參與的成本可以從兩方面進行分析：參與者和組織者。對于參與者，需要付出一定的時間和金錢成本。如若參與者的建議未獲得良好的采納，會直接打擊他們今后參與的積極性。而且公共領域容易產生一些“搭便車”者，他們不想付出任何成本，只想坐擁別人的參與成果[4]。組織者必然包括括國家和各級政府。國家在施行村民自治時，要付出大量的指導成本；但同時免去了大量的管理成本。但是，國家又必須考慮到完全村民自治有脫離國家控制的危險。因此，既想把握住農村社區的組織與管理，又不愿付出過多的成本和代價，這在很大程度上可成為現階段村民自治的所有問題的本質來源。

4.農村基層治理中公眾參與的成效問題。其一，部分“兩委”關系不協調。在中國鄉村治理中，村黨支部和村民自治組織的關系始終是長期困擾基層治理的問題，也是阻礙農村基層治理公眾參與的重要體制性因素。其二，公眾參與渠道不暢通，參與形式有限，農民主體作用缺乏，參與自治意識較低，由于信息缺失，導致公眾參與難以開展；公眾參與專業水平有限，雙方交流存在困難；由于缺乏經費支持，參與流于形式。以上的種種都一定程度地導致公眾參與成效降低。

四、農村基層治理中加強公眾參與的措施

（一）培養參與主體，提高參與意識

對于廣大農村基層干部而言，首先，要提高他們政治素養，培養基層干部立黨為公，執政為民的理念，增強他們全心全意為人民服務的意識；其次，推行基層干部工作的陽光工程，以便對其工作進行監督；最后，要保證對基層干部工作績效的激勵，通過物質和精神獎勵激發他們的參與基層治理的動力。

對廣大農村村民來說，由于經濟水平、知識文化差異、技能差異以及社會地位差別等，農村社會可分化為多個層次，例如，鄉鎮企業管理者、村委干部、農村精英、外出務工者和純農業勞動者等，在分析不同參與主體參與態度的基礎上，應從具體實際情況出發，做到游刃有余。

另外，隨著社會經濟發展和城鎮化進程加快，由于自身參與意識淡薄、參與渠道不暢、參與無組織化及政治資源缺乏，城市中的農民工正面臨著被政治參與邊緣化的尷尬局面。在加快戶籍制度改革并不斷進行制度創新的同時，也應該提高農民工的思想文化素質以及法律素質，真正發揮農民治理主體的作用，形成農村多元治理模式。

（二）尊重基層民主創新，支持基層民主創新

1.要發揮基層干部和群眾的創新治理精神。馬克思的辯證唯物主義認為，人民群眾是實踐和歷史的主體，早年的村民委會形式就是基層治理創新的成果。同時，要尊重基層民主群眾性自治組織的首創精神，如今中國農村有些地方形成了以村民會議或村民代表會議為形式的村民集中訴求會議，并以此建成了村民會議站，這就是創新農村社區治理的典型例子。

2.要支持基層民主創新。民眾對待基層組織民主創新的失誤和失敗的態度要端正，盡力理解和支持基層干部的工作；基層組織同時為基層創新者營造媒體輿論支持，通過媒體宣傳農村一些民主創新形式，由特殊到普遍加以推廣，給予一定的輿論支持；建立基層創新激勵機制，基層創新存在一定的風險。因此，應該通過一些激勵措施來提高村民尤其是基層干部的積極性。按照誰參加誰收益的原則建立創新收益結構，針對包括策劃者、實施者以及參與者進行的獎勵。對于基層干部，應將創新治理納入績效考核項，通過職位晉升、公開表彰或增加薪資等方式來鼓勵、支持獎勵創新[5]。

（三）發展農村經濟，提供物質基礎

經濟基礎決定上層建筑，良好的物質基礎有利于解決基層公眾參與經費不足的問題，也能提高參與主體參政的積極主動性。

一方面，可以通過調整農村經濟結構發展多元農業經濟，因地制宜，發揮農業經濟的優勢，形成具有本地特色的農業主導產品。因此，應該堅持市場為主導，即引導農民朝著“市場需要什么就生產什么”的思路走，使農民生產經營“跟著市場走”。另一方面，應加大農業科學技術投入，通過政府財政支出或民間招商引資等多方面加大對農業科技創新研究的物質支持力度。在資金使用方面，應加強創新資金監督力度，讓農業科技創新資金真正落到實處。

最后，農村經濟發展其實根本還需要靠農民自己，應不斷提高農民的素質，尤其是應該增強他們的創新意識，利用農村閑暇季節對他們進行系統的科學知識培訓，使他們掌握更多的農業科學文化，以便更好地指導自己的實踐操作。

（四）加強制度建設，完善制度保障

1.針對農村突出的“兩委”關系不協調問題，應該科學合理地劃分村黨部和村委會的職責權限，村黨委主要是貫徹黨的方針、政策及路線，起到政治領導中“掌舵”的作用；而村委會主要是“劃槳”的作用，包括提議重大村務決策、執行村民會議及村民代表會議的重大決議、管理具體村務以及反映村民的意見和提議等[6]。特別是針對農村實踐過程中比較敏感的印章管理權、財務簽字權、法人代表權等，應做出具體的權利歸屬劃分，使之更具操作性。

2.理順鄉鎮府與村委會的關系，減少越權干預。鄉鎮府與農村和村民接觸最多的基層政府組織，鄉鎮府越權干預是兩者矛盾的根源。除了明確二者的職權范圍之外，還可以通過村委會與鄉鎮人大銜接，切實保障廣大農民群眾實現當家做主的愿望。將村委會納入到鄉鎮人大的系統內，可以從兩方面實現村委會與鄉鎮人大、鄉政府的良性互動。一方面，村委會可以通過制度渠道更好地表達村民的利益訴求；另一方面，鄉鎮人大對體制內的村委會成員有一定的監督和約束作用，使村委會更自覺地協助鄉政府開展工作。通過這一體制內的結合，可以協調鄉政府與村委會的關系[7]。

3.完善農民利益表達機制，促進規范參與。主要是改革現行的信訪制度，針對信訪制度困境，可從標本兼治兩方面入手。首先，“治標”要完善司法權力救濟，樹立司法機構的權威，盡量利用正規的制度渠道來解決一系列社會問題；其次，應該重構信訪組織機構，在各級人大之下設立信訪委員會，職能定位為公民的利益表達和民主監督，集中統一受理信訪案件，不再保留政府機構內的信訪機構。

[1]李慧鳳.韓國公民社會與政府合作的案例研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業大學，2007.

[2]李圖強.現代公共行政中的公民參與[M].北京：經濟管理出版社，2004：37-38.

[3]王霄.農村社區建設與管理[M].北京：中國社會出版社，2008.

[4]蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009：279-280.

[5]金太軍.施從美.鄉村改革與發展[M].廣州：廣東人民出版社，2003.

[6]燕小錄.中國農村治理中的公民參與研究[D].濟南：山東師范大學，2013.

[7]朱紅英.農村基層民主建設中黨的領導與村民自治關系存在的問題及對策研究[M].北京：中國社會出版社，2012：333-334.