城中村改造中的土地增值收益分配問題研究
——以鄭州市陳寨為例

饒 丹

（河海大學公共管理學院，南京 210098）

城中村是中國城市化進程中特有的現象，對城中村的改造已經成為我國各大城市發展的一項艱巨任務。鄭州作為河南的省會城市，地處中華腹地，九州通衢，北臨黃河，西依嵩山。隨著鄭州市近年來城鎮化水平不斷提高，鄭州城市功能的基礎設施建設正在緊張有序地進行，但城市用地緊張卻成為阻礙鄭州市城市化進程的因素。因此，對鄭州市城中村進行改造已經成為政府土地規劃工作中的一項重要內容，尤其是對城中村改造中的焦點問題——土地增值帶來的收益分配的研究就顯得極其重要。陳寨作為鄭州最大的城中村，曾因這里的繁華與流動人口眾多被稱為“中原小香港”。對陳寨改造拆遷過程中的土地增值收益分配問題進行探討和研究，對推動鄭州城市化進程具有積極的作用。

一、研究背景及意義

1.研究背景。城中村不僅是在我國經濟高速發展、城市化和工業化進程不斷加快而對于城市發展用地有更多需求的背景下出現的，最主要的還是在我國城鄉二元土地制度的限制下，城市向外延擴張時，為了降低拆遷成本而選擇避開農村宅基地，于是在我國一些大中城市出現了數量眾多的城中村現象。自從城中村這個具有中國特色的現象出現之后，各大中型城市也都在積極為本市城中村的平穩拆遷、合理補償、及時解決在改造過程中出現的問題尋找方法和出路。在城中村拆遷改造過程中，由于我國土地問題本身具有的復雜性，利益牽扯錯綜復雜且涉及面廣，與經濟發展、群眾利益等敏感問題交織在一起，因此在城中村的改造過程中，處理難度非常大，土地增值的收益分配問題也引起了廣泛的社會關注和激烈爭論。為了緩解政府、開發商與村民之間的利益沖突與矛盾，積極應對城中村改造過程中土地增值的收益分配問題，促進土地增值帶來的社會財富合理配置，提高土地資源的利用效率，以土地增值帶來的發展成果造福廣大人民，推動社會公平，因此對于土地增值的收益分配研究很有必要。

2.研究意義。土地增值的收益問題是城中村改造拆遷工作中的核心難題，對于此問題的探析與研究具有重要的理論意義和實踐意義。鄭州市陳寨地處鄭州市金水區，作為鄭州最大的城中村，曾有“中原小香港”之稱。面積雖然只有0.618平方公里，卻擁有800多幢櫛比鱗次的高樓。房屋林立，間距狹小，大量的租客和密集的人流以及眾多的商戶造就了這里的繁華。為了城市的發展與規劃，鄭州市早在2003年就開始對市內的城中村進行規劃改造，目前已初見成效。但由于陳寨居住人口多，拆遷規模大，牽扯多方利益難以協調，尤其是棘手的土地增值收益分配問題，才把陳寨拆遷問題留到現在。通過分析陳寨的增值收益分配問題，有助于保護村民的基本權利，緩解鄭州城中村的利益矛盾沖突，促進地區間的收入分配更加合理，有助于加快鄭州市的城中村改造進程，促進鄭州的城市規劃與健康發展，從而維護社會的公平與穩定。

二、相關理論基礎

1.土地產權理論。土地產權理論是指土地產權商品化及土地產權配置市場化理論。其主要包括土地產權制度及其變遷理論、土地產權權能理論、土地產權結合與分離理論、土地產權結合與分離理論，土地產權商品化及土地產權配置市場化理論。土地產權理論是研究土地問題的基本理論，對我國土地產權制度改革具有重大的理論意義和現實意義。

2.土地增值理論及增值分配理論。土地現有價值包括土地原值和土地增值兩部分。對于城中村的改造而言，土地原值是指在未劃入城市改造之前的具有原有用途狀態下的價值。土地增值又包括人工增值和自然增值，人工增值主要是來自于村集體與村民這些土地使用者的直接投資；自然增值主要是由社會經濟發展、集體土地用途發生轉變、外部投資者對周邊土地投資而產生的普通增值或外溢增值。由土地增值理論而衍伸的增值分配理論是對土地增值收益歸屬權的探討。人工增值屬于私有利益，自然增值屬于公共利益。在城中村的土地改造過程中，私有利益和公共利益同體共生，所以城中村土地增值收益的利益結構縱橫交錯，使得增值權屬難以界定，導致土地增值利益分配非常復雜。目前存在三種土地增值分配理論，分別是持土地的人工增值和自然增值全部來源于土地所有權基礎上的增值觀點而形成的漲價歸私理論、持土地增值主要是源于國家經濟發展而產生普遍或外溢的自然增值，并非土地擁有者的直接投資貢獻觀點而形成的漲價歸公理論，以及持增值部分先用于補償村民，確保其生活無后顧之憂，剩余增值部分歸公觀點而形成的漲價公私共享理論。

3.利益相關者理論。利益往往是社會經濟領域中最能引起關注的問題，因為它最普遍、最敏感。利益相關者理論是原先指企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動，它追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的單獨利益。而現在利益相關者理論不僅適用于企業管理，也同樣適用于多個領域。

在城中村的改造過程中出現的各種問題，實際上是由于土地增值導致利潤重新分配所引發的各種問題，換言之就是社會財富的重新分配問題。在此過程中，相關利益方必然會為了追求自身利益的最大化進行合作或競爭，從而改變各個利益方的原有受益標準，重新布局原有的利益關系網。在城中村的拆遷改造中，涉及的利益方有城市政府、開發企業、城中村村民以及其他參與者。其中，政府部門因其行政優勢具有絕對的主導地位，開發企業具有雄厚的資金基礎，成為爭取土地增值的利益分配中不可小覷的力量，而城中村村民以及其他參與者相對而言成為了較為弱勢的利益群體。但是為了促進社會公平，維護社會穩定以及城市的合理規劃與長遠發展，社會利益、集體利益以及集團利益的協調是平穩解決城中村土地增值收益分配問題的關鍵。

三、陳寨在拆遷過程中土地增值收益分配存在的問題

鄭州市規劃部門相關人員透露，從2013年開始，鄭州市規劃局已經開始對陳寨等城中村進行研究規劃。2016年鄭州市金水區城中村改造辦公室將陳寨的800住戶分為12個大組，7月10—16日為宣傳動員期，7月17至8月5日簽訂拆遷協議，8月13日前簽完拆遷協議，8月20日前搬空房屋，8月21日之后實施拆除。鄭州市政府在對陳寨拆遷之前為村民做了大量的政策宣傳、心理安撫等前期準備工作，做了較為詳細的拆遷改造規劃，但是在土地增值收益分配方面仍然存在著一些問題。

1.土地增值利益分配不均衡。由于城中村改造過程中土地增值收益分配問題的復雜性，依據目前政府的管理水平與技術，很難找到科學完善且合理高效的土地增值收益分配辦法。然而，政府部門作為公共利益的代表行使其特有的行政權力，為了推動城市的現代化發展，完善城市的公共基礎設施建設，同時受制于短期利益的誘導與土地增值的利益驅動，將會加快對本市城中村改造的步伐。陳寨作為鄭州最大的城中村，對政府部門來說無疑是一塊巨大的“蛋糕”。政府部門會引入社會資本對城中村進行改造，而房地產開發商此時以其專業的土地改造運營優勢與雄厚的資本基礎正可以解決政府部門的燃眉之需。因此，在城中村的改造過程中，具有主導地位和行政力量的政府部門與具有資金優勢的開發商將取得土地增值利益的實際控制權，占據了大份額的土地增值利潤。而擁有土地所有權的城中村村民卻成為了弱勢群體，在土地產權利益協調中處于不利地位。

2.城中村改造補償標準不合理。此次陳寨拆遷補償標準為三層以下的框架或磚混結構，按照拆1平方米換1平方米給予安置；三層以上，按照建筑面積每平方米一次性補助400元，放棄補助的，可以按照每平方米3 600元置換安置房，置換總面積不超過三層以上總面積的1/6。陳寨的拆遷改造補償以房屋實物性補助為主，以貨幣補助為輔。對于三層以上的貨幣安置成本較低且操作容易，加之補償標準較低，因此不能保障村民的長遠利益。居住于陳寨的村民大多數文化程度不高，在改造前主要依靠收租獲取經濟收入，缺乏自謀生計的職業技能。因此，除了住房補償能滿足其基本的住房需求以外，貨幣補償標準的不合理將導致村民的生活水平與質量較之前有所下降。

3.村民安置方式單一，過渡和搬家補助費標準較低。陳寨村民的安置方式只有兩種，一種是房屋補償安置，另一種是貨幣補償安置。其實，對于城中村村民的安置方式有很多種，例如讓村民投資入股，享有對自己所屬土地的開發參與權；以工作安置的方式讓村民在失去房屋租金為經濟來源之后仍然具有生活收入來源。村民的安置方式單一，僅僅滿足了村民的住房需求和現階段的經濟補償，但缺乏對于村民今后融入城市的發展而自謀生路的安置，這必將會引起村民對今后生活的憂慮，對現階段土地增值方式分配的不滿，會成為社會不安定因素而阻礙城中村的改造拆遷與城市化的發展進程。根據《鄭州市最新征地拆遷補償標準》（鄭政文[2014]142號）規定，過度補助費鄭州各縣按220元/月/人，市本級按600元/月/人。過度期限原則上不超過18個月。先安置后搬遷的，不發放過渡補助費。搬家補助費鄭州各縣按2 000元/戶，市本級按3 000元/戶，一次性發放。對于陳寨拆遷改造的過渡費按照每月每平方米12元發放，半年發一次，搬遷過渡期暫定為36個月。對于城中村村民而言，鄭州市城中村改造拆遷的過渡和搬家補助費標準較低，且一次性發放，村民在拆遷后的基本生活將受到影響。

4.城中村村民的社會保障待遇不到位。根據河南省人力資源與社會保障廳發布的《關于公布各地征地區片綜合地價社會保障費用標準的通知》（豫勞社辦[2008]72號）中規定，河南省征地綜合片區地家中所含社會保障（養老保障）費用標準，鄭州市的內標準（城市規劃區內征收每畝農村集體土地的社會保障費標準）為12 000元/畝，外標準為7 260元/畝（城市規劃區外）。對于城中村的居民而言，其主要收入來源大多依靠房屋租金，沒有工作單位為其繳納社會保險，同時村民的社會保障意識薄弱，一般不會主動去鄭州人社局以個人身份繳納社會保險。因此，在城中村進行拆遷改造時，村民就不再有不工作就可享有的房屋租金作為其經濟來源和生活保障，而政府部門對于城中村村民的社會保障安置很不到位。僅有每畝農村集體土地的社會保障費標準，且歸集體所有，對于拆遷后的村民個人卻沒有社會保障費用的相關規定及補償，這將無法為城中村村民提供生活保障并解除后顧之憂，將為社會的穩定發展存留不安定因素。

5.城中村的土地增值分配監督不到位。陳寨位于鄭州市金水區，地處北三環與文化路交叉口北段，地理位置優越。陳寨的土地增值收益因其所處的黃金地段而無形之中上漲。根據陳寨的土地增值分配情況，市政府只公布了在土地增值收益分配過程中的補償辦法與補助標準，并沒有在相關文件中制定有關分配監督的規定，這就讓土地增值收益分配的過程不透明、信息不公開，既有損城中村村民的合法權益，又將弱化社會監督的輿論力量，同時會為政府官員與開發商企業提供不法行為的政策空白，為其提供有損公共利益行為的空間，從而嚴重阻礙鄭州市的健康發展與城市化進程。

四、出現分配問題的原因

1.城鄉二元土地制度的存在增加了土地增值分配問題的復雜性。我國是一個農業大國，農村人口約占全國人口的70%。由于我國的特殊國情及歷史發展的遺留問題等，我國現階段在很多方面的城鄉差距仍然較大。同時由于城鄉二元土地制度的存在，導致我國的土地問題更加復雜。城中村作為我國特有的現象，是我國城鄉二元土地發展模式的產物。城中村的土地屬于農村集體土地，后由于城市經濟的發展需要進行改造拆遷。不管是因投資者對土地進行投資開發的人工增值，還是由于城市發展導致的普通土地溢價的自然增值，都屬于土地增值的組成部分。私有利益與公共利益在城中村改造中同體而生，土地增值收益的利益結構縱橫交錯，增值權屬難以界定，土地增值的部分難以清楚認定和準確計量，從而導致土地的增值收益分配非常復雜。

2.集體土地產權不清。城中村在拆遷改造之前屬于集體土地，其所有權和使用權都屬于集體所有。對城中村進行拆遷改造后，城中村的土地所有權和使用權都歸國家所有。由于集體土地是一個廣泛的整體概念，在城中村的土地增值收益分配中有一部分收益是分配給村集體的。但是，村集體是由各家各戶的獨立村民組成，因此村集體如何將集體利益合理分配給村民是一個存在爭議并且難以解決的問題。雖說現在城中村的土地歸國家所有，土地增值應歸為公，但為了配合城市的發展與規劃城中村才進行改造與拆遷，因此城中村的村民理應享有土地增值帶來的社會財富。這就使集體土地的產權處于一個尷尬的境地，很難清楚地區分城中村的土地增值收益到底是按照改造前還是改造后的土地所有權來劃分土地增值利益。

3.利益協調分配機制不完善。在土地增值收益分配的過程中，政府與開發商往往憑借其行政權力和資金優勢在利益分配中取得大部分收益份額，最終的結果是政府擁有了土地的所有權，開發商擁有了土地的使用權，而村集體和村民卻在擁有土地所有權的背景下處于弱勢和被動地位，這就弱化了土地產權在增值收益分配過程中的作用和地位，造成分配結構不合理以及分配結果不公平，嚴重損害了村民的收益分配權益。

4.政府部門引導不暢，監管不力。雖然政府部門在城中村改造過程中擔當引導者的角色，但是其作為公共利益的代表人，有權對城中村改造進行規劃、制定政策并以行政手段加以實施，這些特點把政府部門推到了一個具有強制性權力的角色高度。目前政府部門的管理理念不夠先進，政策制定不夠合理，對于城市發展的設計與規劃缺少專業性的學習與指導，對土地增值收益的分配機制與增值收益的有效利用缺乏清晰的思考，同時缺乏體系完善的、由多方監督主體共同監督的監督機制。

五、應對土地增值收益分配問題的對策

1.對于政府部門而言，要提高征地補償標準，就應建立科學多元的征地補償機制。關于土地征收的補償標準，國家一直在進行調整，各省市也在根據自身的經濟水平和發展特點水平進行調整。對于河南省來說，征地補償標準較低，難以保障征地村民的正常生活，同時也為地方政府和開發商共同攫取土地增值收益留下了灰色空間。政府部門應逐步提高土地征收補償標準，制定科學合理的收益分配機制，增加村民在土地增值收益分配中的比例。根據村民的實際需要建立多元的收益補償機制，提供多種補償方式增加村民的自主選擇權。綜合考慮經濟發展因素與土地增值的影響，聘請專業的評估機構進行專業的地價評估與結果分析，完善地價評估制度。

2.要完善土地增值收益的分配機制。政府要在土地增值收益的分配過程中合理分配政府、開發企業、村集體與村民之間的權益，完善土地增值收益的分配機制。首先，可以運用經濟手段實現利益的合理分配，充分發揮經濟杠桿在市場中的作用，加之必要的稅收手段，促進土地增值收益在不同利益主體之間的分配，提高資源配置的效率。其次，可加強土地增值收益分配的法律建設，完善相關法律體系，通過法律效力保護利益主體的合法權益，并防止政府的權利濫用，明確并加大對違法行為的處罰規定，確保土地增值收益分配的公正與公平。最后，還可運用強制性的行政手段對經濟手段和市場手段進行干預和監督，從而避免不良的利益驅動結果。

3.要明晰產權主體，合理安排產權制度。由于城市化的發展，城市功能向周圍輻射，導致農村集體土地產業結構發生變化。當土地發生增值時，以合作社或自然村等多種形式的集體組織將會為爭取土地增值收益而產生矛盾。這些問題源于在確立集體土地的相關問題時概念不清，產權不明。因此，首先要明確集體土地的范圍邊界，明確土地產權的主體，加強土地發展權的建設，讓土地獲得同等的發展機會，讓村民獲得平等的收益分配機會。

4.要大力發揮監督機制的作用。在土地增值收益分配的過程中，要運用行政手段加強對人員的監管，運用審計手段加強對錢財的監管，運用法律手段對不法行為及相關人員進行嚴厲懲處。對于政府管理體系內部，公職人員要增強自律意識，防止職權濫用，及時將土地增值收益分配的相關政策、實施過程以及補償分配結果進行公示，做到信息公開與過程透明，自覺接受人民群眾的監督。對于政府管理體系外部，廣大村民與社會人員可以通過舉報電話等方式對不法行為進行舉報，加強社會輿論的外部監督力量。綜合運用多種監督形式，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的監督機制。

5.要健全城中村村民的社會保障體系。在城中村拆遷改造的過程中，城中村村民雖然擁有土地的所有權，卻處于被動和弱勢地位。一方面是由于村民在土地增值分配過程中的話語權較小，導致增值分配的比例較小，另一方面是由于政府對失地村民的社會保障體系不完善，使得村民在失去土地后，僅僅有拆遷補償得到的房屋，而無其他的社會保障。對城中村村民的社會保障，要加大社會保障的建設力度，完善村民的社會保障體系，將村民納入社會保險范圍內，實現未參保村民或參保村民與城鎮居民社會保險的對接，同時為失地村民提供過渡性的社會保障繳費優惠期。此外，還可為村民給予就業指導和就業優惠政策，提供職業技能培訓的平臺，拓寬就業渠道，增加就業機會，幫助村民融入城市并完成市民身份的轉換。其次，對于開發企業而言，以其雄厚的資金基礎和專業的開發運營能力，不僅可緩解政府資金不足、開發水平不專業的問題，同時還可獲取經濟效益并為自身謀求發展出路。但是對于集體土地的開發不同于一般工程，這涉及到城市的發展規劃以及城中村村民的重新安置等多個復雜的社會問題。因此，這就要求開發企業不僅要具有良好的開發經驗和專業技術，還應具有良好的社會責任意識。開發企業應廣泛征求村民意見，對城中村的土地進行科學測量與規劃，進行有效合理的資源配置，最大程度釋放土地增值的潛力。開發企業應積極參加富民工程的建設，還可考慮讓村民以入股形式參與土地改造，增加村民的話語權與參與度，共享土地增值帶來的收益。最后，對于城中村村民而言，要時刻關注城中村拆遷改造的各項政策，關注拆遷改造的進度與動態，既不能為了一己私利而不顧城市規劃發展的大局，也不能當自己的合法權益受到損害時缺乏依法維權的意識。同時，要為以后的發展和出路做打算，拒絕懶惰思想，提升工作技能，積極參與工作，加快從村民到市民的轉變，積極融入城市生活。

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