國外PPP模式對我國的啟示

文/戴宛陶，上海大學

世界各個機構與專家從多種角度給出了PPP的概念，雖沒有統一的描述，但可歸納其特征：一是參與者，PPP模式下參與方可以是兩方或者多方，但至少有一方是公共機構，參與各方都應有能力代表自己參與并協商簽訂合約，對合作關系做出鄭重承諾；二是合作關系，參與方必須履行所承諾的義務、互相信任、開誠布公地解決一切沖突和問題、致力于共同的目標；三是合作目的，以提供包括基礎設施在內的高質量公共產品或服務；四是共享，PPP模式下試圖利用私營部門的專業管理和成本控制等經驗和公共部門的資源等使資金發揮最佳使用價值。通過這種合作，便可在合理滿足私營部門投資盈利的同時也為社會提供了更優質且效率更高的公共產品及公共服務，實現共贏；五是風險共擔，PPP模式下的合作框架中，各參與方共同承擔無論是財務、經濟、環境還是社會方面的各種責任及影響后果，風險也會視情況而制定最優的分擔機制，使整個項目風險最小化。

1 PPP模式里政府的角色

政府角色直接由國家的政治背景決定。類似于美國這樣的聯邦制國家，各州政府對聯邦政府保有高度的政治和職能獨立性，各地方政府對所屬的各州政府也享有高度的政治，政府的角色可以說是在分散多元的體系中將不同的利益聯合起來；而在歐洲，政府中央集權化顯著，中央和地方都有較大的、專業和相當單一的行政機構，但是中央和地方之間關聯緊密，這是單一制國家的特點，這類國家的政府的角色被定位為有自身權利的政治和經濟活動的參與者。文中所比較的四個國家中，英國、法國、中國都是中央集權的單一制國家，而印度為聯邦制國家。相對于中央集權的國家，聯邦制國家的地方政府對上一級政府的依賴性小，所以會更多地需要和依賴私人資本，于是PPP模式的出現非常有必要。中央集權的國家更加強調政府，政府擁有對項目的所有權和控制權，也就要求國家需承擔責任，進行嚴格地制定PPP模式運行規則。

政府財政能力也是有限的，為其可持續性視線自然轉向了私營部門，私營部門也看到了基礎設施一般具有穩定收入、現金流充沛等特點，極大地吸引了追求穩定回報的社會資本。于是，政府不再只是資本提供的唯一來源，在有新的參與者加入時，政府作為“前輩”理應從之前的角色中轉變，為社會提供可持續的物美價廉的公共產品和服務。PPP模式相對于傳統公共采購來說，需要考慮的方面、運行的步驟和各部門的協調等都相對復雜，所以政府在其中每個階段所扮演的角色和承擔的義務各不相同：作為特許經營權的授予方，需做好招標前的準備的工作，評估基礎設施的需求、網絡結構的系統規劃、提供如土地的輔助條件等；作為客戶，確定具體的績效標準及支付方式，選擇合適的項目團隊等；作為合同管理者，評估項目成本、風險和不確定因素以及談判如風險分配的具體事宜，監督業務和財務的可靠性等；作為項目監督者，確保設施在建造、使用和維護方面符合要求，監督是否對環境造成影響等。

2 PPP立法與PPP機構

世界上的法律體系分為大陸法系和普通法系：前者以制定成文法為特征，強調政府對各個法律主體的管理和制約；后者以基于經驗而產生的判例法或不成文法為主，強調分權、制衡和個人自由。因此兩大法系深刻地影響了各國對PPP立法的制定，一個規定嚴格，將PPP發展牢牢制約于法律框架中，另一個則通常不制定一個完整的PPP法案，而往往以政策形式引導PPP的發展。

作為大陸法系的代表法國至今無PPP政策，采取的是特許經營立法的形式，對于經營者和公共機構之間責任的劃分按照以下原則制定了法律框架：合同要遵循指導公共服務的原則，即共同利益高于私人利益；公共實體高于私人合作伙伴；合同到期后，提供公共服務所必需的基礎設施和建筑歸屬公共實體；當為維護共同利益而單方面做出的決策對私人合作伙伴的境遇產生影響，或不可預見的情況影響了合同簽訂之日的財務平衡時，私人合作伙伴將享受補償的權利；合同必須符合法國公法的一般原則，服從行政法院的管轄。

英國則是普通法系的代表國家，沒有專門的PPP立法，規范P PP行為靠通用法律，例如《政府采購法》《公共合同法》等。而且十分重視對監管體制進行相應的改革，主要包括完善法律、建立監管機構和加強社會監督英國采購方面的法律，根據實際情況不斷發展，將PFI/PPP等項目納入政府采購的規范體系并衍生出以競爭性談判制度為核心的PFI/PPP法律制度。同時會用如《PFI/ PPP采購和合同管理指引》《PFI/ PPP金融指引》《標準化PFI合同》《標準化PF2合同》等指導性的規范文件來鼓勵地方政府的參與，使得英國PPP項目呈現制度化和標準化的特點。

印度的法律體系和文化制度上深受英國影響，一定程度上沿襲了英國的先進制度。中央層面與英國相同，目前還沒有明確涉及P PP項目的法律，僅出臺過《國家PPP政策草案》確立了印度PPP發展的原則和方向。其聯邦制使得地方政府在一定范圍內享有立法權，所以目前已有8個邦通過了有關PPP專門的法律法規，在各邦也有各自的配套政策，積累了較為豐富的PPP實際操作經驗。

我國也還未有PPP立法，但有關于政府和社會資本合作的各類通知及實施意見在近幾年里卻是頻繁出臺，一方面可以看到國家對PPP模式發展的重視，另一方面也可看出國內PPP立法和政策這一塊學習英國的模式較多，可是這其中卻存在著一些矛盾。中國從2 014年全面推進PPP模式之后，短短三年時間內便形成了超過10億萬元的PPP項目，這與英國就大相徑庭，英國的PPP模式雖主要是以PFI模式進行，但其實PFI模式占公共項目的比例確實比較小的。另外，我國的法律跟大陸法系的淵源頗深，又以特許經營為典型的PPP模式，所以從這個層面來講，我國在立法政策方面應多向同樣強調國家規制和管理的法國學習和借鑒，所以在借鑒屬于普通法系的英國的經驗和政策時需更加謹慎。

在PFI發展期，英國政府也著重于設立相關機構致力于PPP的標準化工作，出版了應用于PFI項目的指導方針，并按PPP模式成立了公私合作伙伴關系組織的公司，伙伴英國（Partnerships UK，后在2010年改名為英國基礎設施公司Infrastructure UK，2016年又與重大項目機構Major Projects Authority合并為基礎設施和項目機構 Infrastructure and Projects Authority）為財政部制定政策提供技術支持，及對各類當事機構就具體項目提供幫助。法國則在 2014年，發展出伙伴關系合同制的同時還成立了新的PPP中心MAPPP（Mission d’appui aux PPP，2016年該中心撤銷，成立基礎設施融資局）。而印度財政部和一些邦政府會與世界銀行和亞洲開發銀行等國外機構合作，在項目合作與學習中借鑒國際經驗，為不同行業起草了PPP技術指南與案例匯編等PPP各方面指導性文書，有效地給印度地方政府以及私營企業普及了PPP概念與知識，大大提升了PPP項目的質量。

3 結論

我國PPP盡管還處于探索階段，但是發展十分迅速，PPP發展較為成熟的國家也有大量的經驗供我們學習和參考。對內，在工業化、城鎮化、市場化的進程中，PPP模式能有效地推動社會資本與政府間的互動與合作；對外，中國“一帶一路”的大背景給中國 PPP的在外發展提供了廣闊的施展空間。本文通過對四個國家三個方面的比較，看到了政府在PPP模式發展中起到的關鍵性作用及提出建議。

把握好角色與定位，分擔風險以保證項目的完成；科學有效地管理項目，設立專門的管理機構可對基礎設施的管理較為系統化和規范化，一定程度上能避免私營部門與公共部門的常見沖突，也能避免公共部門內部的多頭管理和操作程序不規范的弊端，管理機構可分為對政策統籌和項目的系統管理的中央機構，與負責對 PPP項目的管理和各共同參與項目部門的協調的下屬機構；建立專業性機構以高效地開展項目，尋找適合中國的PPP發展模式，可能是多種模式的組合，其中需要結合中國公共服務的需求和基礎設施項目本身的特點來探究，還需就PPP項目的有關合同管理理論與實踐合同體系形式進行研究；制定符合國情的PPP立法以規范項目，借鑒國外立法經驗，結合中國國情，制定出符合自身法系特點的 PPP立法，使得PPP項目的標準化和規范化。