淺析PPP項目風險及分配

文/陳金生，中國電建集團環境工程有限公司

PPP模式是公共部門和私人投資為了基礎設施建設，工程承擔風險和責任，實現公共服務的模式，其主要特點是各方有效合理的風險分配，確定風險歸屬，并根據各方實際情況實現相應的風險分擔和成本。

1 影響PPP項目風險分配的因素

1.1 PPP項目的本身特點

由于PPP項目本身投資數額大，項目時間長，合同關系復雜，私人投資和公共部門對于投資風險都持非常謹慎的態度。

1.2 雙方對于PPP項目融資模式理解有誤區

公共部門采用PPP模式，主要是利用私人投資資金和管理方面的優勢，來解決政府財政預算不足的問題，私人部門介入可以提高項目的工作效率，并帶來經濟效益，但公共部門往往認為采用PPP模式可以將項目中的存在的風險都轉移給私人投資，而私人投資也往往認為PPP項目的合同中蘊含著較大的風險，因此私人投資更愿意獲得施工合同或者銷售合同，而不是經營基礎設施，錯誤的理解導致雙方在分配項目風險時不能持有更加公平合理的心態，影響談判進程。PPP模式本質上是公共部門與私人投資之間的長期伙伴關系，所采取的具體模式不同，公共部門和私人投資參與的程度和所承擔的風險也不同，雙方必須通過合同來制定風險分擔框架。

1.3 雙方承擔風險的意愿不同

雙方承擔風險的意愿會直接影響談判的進程，其中影響的主要因素包括對風險的一般態度，取決于決策者的主觀意識和性格，對風險的認識深度，承擔風險的能力，管理風險的能力，比如各方管理的經驗技術和資源等等。

1.4 缺乏項目標準的合同和文件以及流程

PPP項目模式應用仍然不成熟，沒有一套能夠為雙方都能接受的合同文件和工作流程，雙方在談判時只能按照自己對項目的理解進行談判。

2 PPP項目風險分配原則

風險分配原則必須具備兩個功能，即分配的結果要減少風險的發生，風險發生后造成的損失以及風險管理成本對是影響雙方談判的重要因素，談判結果確定后任何一方都不應為另一方應當承擔的風險而付出風險代價，以及在項目周期內分配的結果，雙方要有能力控制分配的風險，并為項目的成功而進行工作。

2.1 由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險

最有控制力的一方一般處于最有利的位置，可以減少風險發生的概率以及減少風險發生后的損失，保證用于控制風險的成本最小。首先要將建設風險分配給私人投資，由于私人投資處于最有利的位置，可以控制項目的建筑過程，因此可以通過合同將建設風險轉移給建筑投資商，但是公共部門負首要責任的風險，比如政治風險、法律風險和國有化風險，則需要由公共部門來承擔，因為公共部門對此更加有控制力，可以有效影響規章制度政策以及法律，處于比私人投資更加有利的位置。其余如不可抗力風險等雙方都不具有控制力分配時，要綜合考慮政府自留風險的成本、政府減少發生風險后所導致的成本和私人投資成本的意愿。

2.2 承擔的風險與所得回報相匹配

在合同實施階段，項目的某些風險可能會出現各方意料之外的變化，損失也會比之前估計要多，這種情況下不能讓一方單獨承擔這些風險，否則就會影響承擔者的工作積極性，從而影響到項目施工和正常發展，因此要遵從承擔風險有上限的原則。

2.3 風險分配要達到最公平、最優和最合理

如果私人投資無法承擔的風險發生時，私人投資失去控制力，就會降低公共設施和服務的效率，增加控制風險的總成本，只有最優的風險分配才能達到效率最高和風險成本最低。

3 PPP項目風險分配框架

風險分配是風險管理的核心，要使公共部門和私人投資對項目風險進行合理分配，可以將項目風險分配劃分為：

3.1 初步分配

初步分配一般由公共部門來主導，一般是作為可行性研究，公共部門要了解當地的經濟發展狀況，進行風險分析和識別，計算風險發生的概率和風險帶來的損失。計算風險價值，要做到在可行性研究階段判斷項目是否采用PPP模式，要選擇最佳模式并提供評定依據。由于風險發生的時間是不同的，在計算時要考慮資金的時間價值。在風險分析結束后，公共部門要根據風險的結果判斷雙方的控制力，并留待下一次的分配。

3.2 談判分配

私人投資對初始風險分配的結果進行評估，判斷其風險的控制力，在確定轉移的風險有控制力時，進行相應的風險管理，否則就要返回風險分析階段談判。對于剩余的風險雙方進行談判，要以項目的最大化收益為出發點，考慮對方擁有的資源以及對于風險的控制力，再次進行分配，其結果主要是共同承擔。

3.3 風險跟蹤與再分配

公共部門與私人投資簽訂合同后，項目風險分配進入了跟蹤和再分配階段，這一階段主要是跟蹤已經分配的風險是否發生變化，或者出現未曾識別的風險時，對已經出現變化的風險進行再分配。

4 結語

PPP項目談判時，各方要秉承共贏的原則，分擔項目風險，遵從風險分配原則，保證權利和義務的平衡，制定公平合理的風險分配框架，促進雙方的工作積極性和工作效率，最終實現項目的有效實施。

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