如何讓產業政策更加適應市場化

文=劉 誠

在改革中，應避免宏觀調控政策在實施過程中出現違背市場原則的跡象或表現。以產業政策為例,部分調控政策可能存在以下問題。

第一，產業政策側重企業生產環節，易導致供求失衡。政府為了扶持一個產業，往往去鼓勵企業的擴大再生產，加大投資、增加產量，這就導致政府大力倡導的產業經常出現產能過剩，在鋼鐵、煤炭等傳統行業是這樣的，甚至在光伏、機器人等新興行業也是如此。除了產能過剩，還出現了新能源汽車騙補貼、出口退稅企業騙退稅等問題。同時，企業往往為了“尋扶持”而增加“數量”，并無實質性創新。

第二，部分行業協會的協商議價的做法可能違背市場競爭原則。政府為了做大或者“有序”管理某些行業，主導成立一些行業協會，并由這些協會統一協調制定產品價格及重大投資決策，比如有地方政府直接指導電信企業成立價格卡特爾統一當地資費標準，這是與《反壟斷法》的精神相違背的。此類行為借行政權力使企業間達成壟斷協議，為新形成的企業聯盟賦予了壟斷地位，通過減少競爭者的數量削弱了市場競爭程度，實質上構成了行政壟斷行為，違反了公平競爭原則。

第三，行政干預阻隔了市場自身的進入和退出機制。一方面，以不必要的資質審查等形式產生的市場進入壁壘，使潛在進入者成本增加，在位企業得以在不具有生產技術優勢的情況下免受競爭威脅，其較高利潤受到保護。另一方面，對經營不善的企業進行不必要的財政支持，或為保全地方標桿性企業而為企業破產提出較高條件的退出壁壘，雖然為企業運營降低了風險，但使市場退出機制無法正常運轉。

因此，政策措施不能違背市場化原則，產業政策應該適應改革要求。

社會上，主張自由市場的人士認為應該取消產業政策，讓微觀主體自主選擇有前景的產業；而主張政府干預的人士則鼓吹產業政策有利于快速培育和發展優勢產業。事實上，中國的制度環境下，經濟發展離不開政府的推動，產業政策確有其存在的特性、必要性。而全面深化改革提出“市場決定性”，這就要求產業政策的理念和方式也要逐漸市場化，即產業政策可以繼續存在但需要用更加市場化的方式來引導產業發展。

第一，由政府投資轉向促進企業創新。未來的中國經濟需要一個全新的內生增長模式，而不是僅僅依靠政策變量刺激后產生的大量后遺癥的增長?？亢暧^政策穩住宏觀經濟是不現實的，要發揮市場決定作用，加大改革力度。供給側改革不是加大政府對供給的計劃和管制，而是進一步簡政放權，讓市場和民營資本發揮更多主動性與創新性，增加供給的活力和質量。政府投資不能代替民間投資，在一些領域前者還有擠出效應，依靠政府投資來穩增長的邊際效應快速遞減，亟須轉變宏調思路。

同時，培育新動能、挖掘長期增長潛力、提升產品供給質量和結構的主要途徑是企業技術創新，這應該是政府宏觀調控的主要著力點，這也與“創新驅動發展”“雙創”“中國制造2025”等國家戰略是一致的。

第二，從總量調控轉向結構調控。宏觀經濟總量政策需為供給結構優化調整創造穩定的宏觀環境，并盡可能將促進總量平衡與促進供給結構優化調整相結合?？偭空{控就是調控財政發債規模，貨幣政策中的存款準備金率以及貸款的行政指標控制，這些都是總量控制，但當前我國經濟的結構性問題突出，總量調控往往不能解決甚至加重結構問題，例如新增投資較多的流向鋼鐵等產能過剩行業，收緊信貸首先受影響的是受扶持的小微企業。所以總量調控有一定問題，宏觀調控必須轉到結構方面，讓財政政策、貨幣政策承擔相對更多的“結構性”調節功能，例如更多的投資于基礎設施產業、更多地降低三農和小微企業的信貸成本。

第三，由僅側重短期政策轉向短期政策和中長期政策并重。我們要向改革要增長動力，而不是短期的刺激政策，要提高政策的技術性，即協調好宏觀調控政策與改革的關系，在短期的調控政策中貫徹落實長期的改革意志，要弱化短期增長的總量平衡，強化長期增長的結構均衡和升級。所以，要開展更緊密的宏觀政策協調，運用好財政、貨幣、結構性改革等多種有效政策工具，既要做好短期風險防范和應對，也要更加注重挖掘中長期增長潛力，既要擴大總需求，也要改善供給質量。

第四，運用市場化手段創新產業政策思路。由生產補貼轉向消費和研發補貼。相比生產補貼，消費和研發補貼具有更好的市場效率。因此，發揮競爭性產業政策的積極作用，將產業政策關注的重點由生產轉向消費和研發，重視有效需求和產品質量，深化供給側結構性改革。

由選擇性轉向普惠性、公平性。產業政策應將民間資本有意識地引入到特定產業部門，以實現新產業對舊產業的替代。為了培育具有競爭力的企業，地方政府可以通過為當地企業提供以普惠性政策為基礎的良好制度環境來降低企業的制度性交易成本，例如降低高速路收費，而不應當通過破壞市場規則，強制企業進行重組和壟斷。

由準入審批轉向自由進出。要基于市場原則設立準入標準。市場準入規則的確定應當基于市場因素，如為保證企業承擔風險的能力而設置固定資產要求，為保證企業有能力承接相關業務而設置的資質要求，為防止企業外部性而設置的環保和安全要求。而不應當基于非市場因素，比如是否是本地企業、是否國企等。