森林防火法治體系論

張崇波

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。其特殊功能決定了森林在維持生態(tài)安全、維護人類生存發(fā)展的基本條件中起著決定性和不可替代的作用。森林火災是森林三大自然災害之首，森林火災燒毀植物資源，危害野生動物安全，引起土壤貧瘠和水土流失，導致生態(tài)環(huán)境失去平衡。森林火災不僅燒毀了寶貴的森林資源，嚴重威脅生態(tài)安全，而且會給廣大人民群眾的生命財產安全造成重大損失。在全球氣候變暖的背景下，我國森林防火工作面臨新形勢和新挑戰(zhàn)。加強森林資源保護，加大森林防火法治建設的力度，最大限度地減少自然和人為因素對森林資源的破壞，是生態(tài)環(huán)境建設的一項重要內容。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。全面加強森林防火的法治體系建設，把森林火災的預防、撲救，以及災后處置等活動納入法治軌道，是依法治國基本方略在林業(yè)領域特別是森林防火工作中的重要依托和集中體現(xiàn)；是深化林業(yè)管理制度改革，建設生態(tài)文明的重要內容；也是完成新時期建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系，為林業(yè)改革和發(fā)展提供可靠保障的必然要求。近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，各級森林防火部門認真貫徹依法治國基本方略，加大法律法規(guī)實施力度，積極推進依法治理，制度體系不斷健全、執(zhí)法行為逐步規(guī)范、法治理念不斷增強、治理方式日趨科學、法制宣傳教育不斷深入、法制保障持續(xù)加強，依法治火取得了明顯成效。2015年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，首度將“美麗中國”寫入“十三五”規(guī)劃，狠抓森林防火，保護森林資源是生態(tài)文明建設的重中之重。2016年5月以來，受全球增溫氣候背景和“厄爾尼諾”現(xiàn)象的影響，加拿大、俄羅斯、美國等國家相繼發(fā)生重大森林火災，不得不引起我國的高度重視。深入開展依法治火工作，加強森林防火法治體系建設勢在必行。通過森林防火法治體系的建構，實現(xiàn)有效預防和撲救森林火災、保障人民生命財產安全、保護森林資源、維護生態(tài)安全的目的。

一、森林防火法治體系內涵

森林防火法治體系建設要堅持依法治火原則。依法治火就是依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范治理森林火災。在森林防火法律體系中，《消防法》《森林法》是《森林防火條例》（以下簡稱《條例》）的法律來源，《條例》是依法治火的基本法律依據(jù)，有關森林防火的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例是依法治火的主要依據(jù)。森林防火法治的基本內涵在強調法律至上、控制權力以及保護權利等基礎上，更加注重完善科學立法機制、構建責任機制和規(guī)范執(zhí)法等。

二、科學立法

森林防火法治體系的“法”包括《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《森林法》《森林防火條例》《國家森林火災應急預案》和其他法律中涉及消防工作的有關內容；國務院制定的有關消防工作的行政法規(guī)（例如《森林防火條例》），各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會和省會城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟特區(qū)所在地以及經(jīng)國務院批準的具有立法權的人民代表大會及其常務委員會制定的有關消防工作的地方法規(guī)；有關部門制定的有關消防工作的部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國務院批準的具有立法權的人民政府制定的規(guī)章；國家工程建設相關的消防技術標準、規(guī)范及其他強制性、指導性消防技術標準（技術法規(guī)）等。

（一）加強溝通和博弈。

一般來說，立法是指特定國家機關依照一定程序，制定或修改法律活動。從本質上講，立法本是各種社會利益的分配和協(xié)調，是不同利益主體之間的博弈，是對既有利益格局的調整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護共同利益，也保護個人利益。森林防火法治體系的構建涉及國家、社會、個人等各方利益，因此，對利益的調整必須格外小心，必須擴大和促進博弈，進而形成共識，達成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當利益。另外，對政府部門組織森林防火立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應當通過公眾參與、其他部門參與、立法審查、權力機關審議及其他程序博弈機制進行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。

（二）豐富立法方法。

根據(jù)《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”可見，在制定森林防火法律規(guī)范過程中，應廣泛采取座談會、書面征求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。因為這些方法的廣泛運用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關方面的利益、愿望及相關要求，而且有助于立法協(xié)調工作的實施，保證立法順利進行，使法案更加成熟，質量更高。

（三）強化立法論證和立法評估

森林防火作為一種公共決策和國家行為，立法本身、更不用說執(zhí)法都是要耗費社會資源的，而森林防火的社會資源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，對執(zhí)法成本、執(zhí)法收益等進行客觀分析和論證，其中執(zhí)法成本包括：執(zhí)法機構、人員編制、經(jīng)費等。森林防火法律法規(guī)在實施一定時間之后，要開展評估工作，檢測其實施狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，加以修改完善，增強可行性、可操作性，真正將紙上的規(guī)定變成現(xiàn)實的東西。

（四）發(fā)揮專家學者作用

森林防火立法設計面臨眾多技術性的問題。立法過程中廣泛征求專家學者的意見，有利于提高法案的質量，轉變思想觀念，充分發(fā)揮專家學者在立法中的作用。建立健全專家咨詢、顧問制度，發(fā)揮各方面專家學者的作用。森林防火專業(yè)性、技術性強，森林防火立法應征求相關學科領域專家學者的意見，從各個角度對法律草案進行研究推敲。

三、構建制度

（一）明確森林防火責任核心地位，完善政府森林防火問責機制

借鑒美國《國家政策法》的經(jīng)驗，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負責”的原則，按照“權責對等，有權必有責”的思路，可以考慮設立跨行政區(qū)域的森林防火監(jiān)督機構。在實行地方各級人民政府行政首長負責制的形勢下，要強化政府森林防火工作質量問責機制，將森林防火的職權直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為森林防火第一責任人的責任和義務。建立森林防火工作質量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。

（二）建立高效森林防火管理體制，實施嚴格的火源管理制度

重在制定預防和森林資源保護為目的的監(jiān)督管制制度，實行嚴格的火源管理制度：明確規(guī)定野外用火審批制度，對野外火源實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；完善野外用火監(jiān)察制度，健全縣級監(jiān)察、鎮(zhèn)級監(jiān)管、村級負責的野外火源監(jiān)管體制，保障獨立進行火源監(jiān)管，配合行政執(zhí)法；建立生態(tài)紅線制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，發(fā)揮森林防火功能，保障生態(tài)環(huán)境；設立集中野外用火期，政府匹配相關技術人員，積極組織廣大林農有計劃、有防范地投工投勞集中燒除林緣農田邊可燃物，從源頭上消除可燃物隱患；將森林防火工作的重點落實在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等防火一線，推行“聯(lián)保”制度。

（三）加強技術法規(guī)（包括標準、規(guī)范和規(guī)程）的制定工作

依法全面追究森林火災案件中的行為人責任，合理承擔法律責任。例如責任追究制的制定、森林防火行政首長負責制的標準制定和森林防火督導暫行辦法等。技術法規(guī)應該涵蓋森林防火工作的全過程，主要包括行政首長負責制情況、日常工作管理情況、基本建設和規(guī)劃情況、物資儲備情況、經(jīng)費落實情況、隊伍建設情況、隱患排查情況、宣傳教育情況、預警響應情況、火源管控情況、火災撲救情況、災后處置情況和責任追究情況等。

四、規(guī)范執(zhí)法

（一）推進森林防火執(zhí)法體制改革

整合森林防火執(zhí)法力量，保證森林防火執(zhí)法機構具有合法的行政執(zhí)法資格。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的地方，要加大森林防火執(zhí)法力度。積極探索推行森林公安機關統(tǒng)一行使森林防火行政處罰權的執(zhí)法模式。由林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構行使森林防火行政處罰權的機構，在作出行政處罰前，應當由林業(yè)法制機構對其法律適用、處罰程序等進行法制審核。由森林公安機關行使森林防火行政處罰權的地方，森林公安機關法制工作機構應對處罰的程序和法律適用等進行審核。加強縣（市）一級森林防火執(zhí)法機構的建設，加大執(zhí)法設施和裝備條件的保障力度。

（二）加強森林防火執(zhí)法規(guī)范化建設

完善森林防火行政執(zhí)法程序，公開森林防火行政執(zhí)法流程圖，建立森林防火行政執(zhí)法過程全記錄制度。統(tǒng)一森林防火行政執(zhí)法文書格式。推進網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設，提高森林防火行政執(zhí)法的效率和信息化水平。規(guī)范森林防火行政執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督程序，完善執(zhí)法案卷評查制度。建立健全森林防火行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，森林防火行政執(zhí)法機構對涉嫌犯罪的案件應當依法移送，不得以行政處罰代替刑事處罰。

（三）強化森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督

嚴格界定森林防火主管部門內設機構、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任。強化森林防火行政執(zhí)法內部監(jiān)督，建立內部監(jiān)督制度。開展森林防火行政執(zhí)法層級監(jiān)督，積極探索層級監(jiān)督新方式。森林防火行政主管部門應自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。森林防火行政主管部門應當積極創(chuàng)造條件、拓寬渠道，完善社會監(jiān)督機制。自覺接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的監(jiān)督檢查。通過參加行政訴訟案件的應訴活動，接受人民法院的司法監(jiān)督。森林防火主管部門要在接受監(jiān)督過程中及時糾正和處理各種違法或不當?shù)纳址阑鹦姓?zhí)法行為。