富裕中的貧困

范旭

[摘 要] J區作為大城市中心城區的經濟發達城區，作為衡量貧困的一個重要指標，低保人數卻也在各城區中數量最多。文章試圖通過分析這種“富裕中的貧困”現狀，研究原因，提出改進對策。

[關鍵詞] 低保；管理；分析

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 078

[中圖分類號] C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）19- 0178- 03

0 前 言

經濟學上，新劍橋學派在研究經濟增長與國民收入分配結構之間的關系時指出，隨著經濟的快速增長，收入分配愈益不均，會出現“富裕中的貧困”。中部某副省級城市W市J區各項經濟指標均位居全市前列，但作為貧困人口的一個重要標志——享受城市最低生活保障即城市低保的人數也是全市第一，同樣存在“富裕中的貧困”現象。經過深入走訪調研和研究，著力探索如何緩解“富裕中的貧困”。

1 J區“富裕中的貧困”呈現的特點

1.1 低保群體總量大，占比高

2017年，J區GDP、全口徑財政收入，位居全市第一，而低保人數占戶籍人口的5.9%，絕對數和占比在全市中心城區均為最高。

1.2 易變動對象多，可變性強

低保保障對象現分為三類，第一類是長期保障對象，即鰥寡孤獨的“三無”對象（無生活來源、無勞動能力和無法定贍養人、扶養人或撫養人）和重度殘疾，第二類是老弱病殘類相對穩定對象，第三類是收入波動幅度大或家庭成員結構易變動的對象， J區第三類低保人員占總人數的55%，比重最高。

1.3 年齡分布較集中，相對“年輕化”

J區低保對象中60歲以下的占91.8%，50歲以下的占63.6%，年齡區間50～59歲和40～49歲最多，分別占28.2%和22.9%；其次是20～29歲占20.2%。

2 “富裕中的貧困”成因分析

2.1 老城區的“通病”——困難群眾多

《南方日報》曾經報道，廣州越秀區民政干部稱，伴隨著城市的發展，很多年輕人離開了原來居住的老城區到新城區創業、生活和納稅，而很多生活困難或就業困難的人就留在了老城區，其中相當部分是低保對象，越秀區低保戶為全廣州市第一，占全市的22%。J區有6個街道為老城區，其中危舊房就占40%以上，貧困人口比重大，相應的保障對象也多。又因舊城改造等原因，造成很多低保戶戶口空掛、人戶分離，即人已不在本區，卻吃著J區的低保，造成老城區承載了更多的“托底”壓力。

2.2 低保“含金量”的“誘惑”——觀念不正確

申請低保的居民群眾除了大部分的確困難之外，還存在著一些非正常思想觀念和現象。

2.2.1 受優待心理

近年來，低保金標準一直在最低工資標準的40%～55%之間浮動，隨著最低工資標準的增長而增長。低保戶除了享受保障金外，還可享受子女教育、住房保障、供水補貼、燃氣補貼、用電費用減免、醫療費減免、法律援助等多項救助措施。拿一戶低保家庭為例，教育方面，低保戶子女義務教育期間免交雜費，并每學期補助書本費；住房方面，對低保戶優先提供廉租房；醫療方面，低保戶在指定醫療單位就醫實行部分醫療費項目減免。正因為現行各種救助政策多與低保資格掛鉤，讓部分群眾覺得低保是種優待資格，是“香餑餑”，“含金量”較高，具有較大的吸引力。有低保戶稱寧可被炒掉目前月薪1 500元的家政服務工作，也不愿意丟掉低保這份福利待遇。

2.2.2 攀比心理

除了一部分邊緣困難群體的確困難外，有群眾存在“別人能吃，為什么我不能吃”的心理，認為自己家庭收入也沒有比一些低保對象好到哪里去，所以不管是否符合條件，也提出吃低保。曾經有過多起申報不合格與低保工作人員爭執不休，大鬧社區，甚至上訪的例子。例如某街道轄區居民自己有工作單位，看別人吃低保心理不平衡，虛開工資證明，開得比最低工資標準還低，社區經核實未通過，不滿就天天去社區鬧。

2.2.3 懶漢心理

少部分低保人員有“等靠要”的依賴思想，存在“拉不下面子”、“眼高手低”的就業觀念，認為享受低保待遇就是吃國家大鍋飯，“不吃白不吃”，能吃低保是能耐，甚至以此為榮，對低保金及其附屬福利產生依賴。長期持續領取“低保金”的人，就業意愿明顯不強。有的有勞動技能，但每月寧可安于現狀得過且過靠低保“躺著”生活，也不“站起來”主動到勞動就業部門求職。有些人因受年齡、教育程度限制，無勞動技能，寧可賦閑在家吃低保，也不去干所謂“臟累”的活。據社區反映，拿著低保每天靠打麻將混日子的人也為數不少。社區干部問起則辯稱“錢不夠用，到麻將桌上賺點錢回來有錯嗎”。據了解，某家政保潔公司J區連鎖店里，本區籍家政服務從業人員不足30%。少數居民不惜采取隱瞞家庭收入、分戶居住、轉移家產、甚至假離婚等手段爭吃低保，還衍生了“關系保”、“人情保”等等。

2.3 歷史留下的舊賬——遺留問題多

相當數量的低保戶，屬于開了政策口子、放寬條件進入低保，這部分特殊群體主要是經濟社會發展轉型涉及人群，包括征地拆遷戶、企業改制員工，下鄉返城人群等信訪維穩對象。如某片區多年前拆遷，當時在給部分拆遷戶辦理低保時開了“綠色通道”，放寬了準入條件，這部分約占該片區低保戶的27%。該群體面臨復核時多以拆遷補償不夠等理由拒不提供資料和退出，且容易群訪。因歷史原因，C街下鄉返城人員，占該街道的69%。（下鄉返城人員是指W市60年代初下放到農村安家后自主返城人員，主要聚居于市中心城區，年齡普遍在50歲以上，大多無正式職業，經濟條件普遍較差）

2.4 能進難出的困惑——動態管理難

2.4.1 核實收入難

一方面社區日常工作繁重，很難對申請低保家庭進行細致全面的調查；二是核實家庭收入目前形式比較單一，缺乏有效手段，主要靠查詢社保及退休收入、入戶調查、單位證明和鄰里走訪問詢等辦法進行，調查過程中鄰居怕招惹麻煩得罪人不愿講真話或者不配合，有單位也以種種理由推托，不愿出具相關證明，使工作人員難以準確掌握真實情況；三是部分人通過隱報、瞞報實際家庭收入，使得實際收入很難確定。例如有一些與子女分戶的老年人，子女贍養費本應計算為其收入的，但申請人往往以子女無經濟能力贍養父母或是以子女不贍養為借口，使低保工作人員難以準確測算其家庭總收入。又如饋贈收入認定難，問及無收入日常生活如何維持時稱親戚接濟，要認定饋贈收入便稱只到親屬家混飯吃并無金錢饋贈，或者說親戚只幫忙付房租，反對社區認定饋贈收入。

2.4.2 復核取消難

目前對低保對象的收入動態情況社區缺乏有效的監督機制。雖然有全年大核查，半年和月度復核，但低保對象自覺申報意識差，一旦享受就想終身享受，在收入增長、境遇改善后不愿主動退保。絕大部分低保對象都沒有按規定做到自覺定期向社區申報家庭收入變化情況。在低保工作人員入戶調查核實時，許多低保戶想方設法逃避甚至抵制檢查工作，就算家庭收入提高也不會如實報告，導致收入已高于低保線的家庭不能及時退出。更有部分低保戶在收入提高被取消低保后心生不滿，認為損害了自己應得利益，甚至對社區工作人員實行人身攻擊，阻礙了低保工作正常有序開展。另外，戶口空掛、人戶分離現象給低保復核增加了難度，容易造成管理漏洞。很多搬遷戶因租住不滿一年無法遷至居住地辦理，低保未能及時辦理遷移，只能為之年審續保，但因為不在本地居住根本無法核實收入，實際造成了居住地和戶籍地“兩頭管不著”的失控狀態。還有其他特殊情況，如因公安部門未及時下戶口，一低保戶死后兩年還未取消低保。另外刑滿釋放人員難以找到工作，低保易進難出的矛盾也比較突出。

2.5 工作人員的現狀——隊伍欠穩定

2.5.1 權責利不統一

審核把關的關鍵是在社區審核的初始環節，責任重大，但缺乏有效的責任追究機制，無須承擔多高的違規成本。低保專干待遇偏低，又非正式在編人員，很難有效調動工作積極性，2002年J區招聘進來的第一批130余名街道社區低保專干，現在還在崗的不到10%。這種權責利的不統一，客觀上容易造成“人情保”的存在。而人員隊伍不穩定，流動性強，一定程度上也影響了工作質量。

2.5.2 缺乏足夠人身和經費保障

個別申請低保的群眾用極端手段如人身威脅等達到目的，導致低保專干缺乏人身保障。有低保專干反映有紅斑狼瘡、麻風病傳染病患者到辦公室進行人身威脅要求辦低保，曾發生過一低保干事因低保戶未通過審核鬧事被打瞎左眼的案例。

3 如何緩解“富裕中的貧困”

要緩解“富裕中的貧困”現象，促進均衡發展，必須兩手抓。一方面，抓物質文明建設，加快城區轉型和產業升級，堅定不移地推進舊城改造，將老城區的貧困人口和落后業態逐步轉移消化，有效地改善民生，促進發展成果共享。另一方面，抓精神文明建設，堅持正確的輿論引導，優化就業創業環境，鼓勵幫助更多的人脫貧致富。具體做到以下四點。

3.1 救貧不養懶，鼓勵創業，控制增量

3.1.1 加大就業扶持力度

擴大就業，以再就業代替享受低保。一是動員轄區內企事業單位、社會團體、個體私營業主多吸納低保戶就業，特別是困難就業群體，對促進低保戶就業有貢獻的實行獎勵。二是大力實施再就業工程，加大再就業各項優惠配套政策的落實力度。對于一些有勞動能力而申請低保的，要與勞動力市場銜接，變生活救濟為就業扶助，杜絕身強力壯的年輕人依靠低保生活的現象，實現低保救助工作由“輸血型”向“造血型”轉變，從根本上幫助低保家庭脫貧。在創業就業初期，可以設緩沖過渡期暫不取消低保資格。對低保對象主動就業退出可適當采取一定的物質和精神獎勵措施。重慶江北區近年來推出“就業補貼”，按低保戶參加就業收入的多少按一定比例給予補貼，這一政策不僅減少了低保資金支出，減小了財政壓力，而且調動了低保戶的就業積極性。三是采取“退保”措施增強其就業觀念。比如在享受低保人員中，對男45周歲以下、女40周歲以下有勞動能力的低保對象，因不愿參加就業技能培訓、一年內不能實現就業的，停止對其發放低保金，增強其就業的緊迫感和積極性、主動性。四是繼續加大助學力度，培養人才，防止貧困失學，阻止貧困轉移到下一代。

3.1.2 加大輿論宣傳引導

要摒棄以吃低保為榮的錯誤觀念，樹立自力更生、勞動創業最光榮的信念。發揮典型示范作用，多宣傳人物典型，鼓勵就業創業。如再就業明星劉某，從下崗職工轉變為創業明星，經過14年創業，經一個無場地、無設備、無資金、無經驗，僅有一處租賃門面的服務站，發展為擁有30個連鎖店的家政保潔公司，安置下崗失業人員和農村婦女共計8萬余人次。

3.2 應急不包攬，化解矛盾，減少存量

3.2.1 嚴格執行政策，及時核減不符合條件者

將騙保、人情保等違規行為逐步徹底清除出低保；對超過保障標準的家庭及時停保或降低標準，針對部分申請低保人員虛報、偽造、隱瞞、騙取低保金以及提供虛假證明的單位和責任人，嚴格追究責任，明確具體的處罰條款，打擊騙保的不良行為，并建立低保誠信檔案，在申請人的檔案中予以注明，終身記錄，作為審批低保的重要依據，以維護低保政策的嚴肅性，使政府有限的資金切實用在刀刃上，做到有進有出，應退則退。

3.2.2 建立積案化解機制，推動歷史問題逐步解決

在維護穩定大局的基礎上，建立完善領導包案、矛盾糾紛排查化解、聯席會議協調等積案化解工作機制，把積案化解工作常態化、制度化，將涉及信訪維穩的歷史遺留問題逐步消化。

3.3 整合不分散，統籌管理，提高效能

3.3.1 加強屬地管理，優化管理流程

對于人戶分離、動態管理難等情況，樹立“一盤棋”意識，主動與相關兄弟城區互相配合做好銜接，力爭將低保戶按居住地實行屬地管理，做到變化隨時上報，資料按月轉交，進出按月更新，逐步緩解青黃不接的管理“真空”問題。

3.3.2 搭建信息平臺，推進審批科學化

民政部門與社保、房產、稅務、戶籍、車管、工商、銀行、證券管理、住房公積金等部門聯手，建設家庭收入信息比對系統，鎖定低保對象的真實財產等情況，提前做好信息整理收集和對接工作。制定操作細則，同時試點一站式審批方式，實現部門信息共享。將優化后的核對機制引入審核審批流程。及時辦理低保金停發減發增發手續，真正形成保障對象有進有出，補助水平有升有降的動態管理機制。

3.4 守土不失責，關口前移，保證力量

加強監督管理，嚴把初始審核關，杜絕“人情保”，提高工作透明度，加大違規成本和獎罰力度。適當提高人員配備和低保工作人員工資待遇，激勵相關人員的工作積極性。促進低保工作人員權責利的統一，營造風清氣正的工作環境。

主要參考文獻

[1]吳宇暉，王秋.經濟增長與“富裕中的貧窮”——重溫新劍橋學派經濟增長理論 [J]. 學習與探索，2012（6）.

[2]畢式明，王長庚，楊亞軍.低保救濟金=“養懶金”？[N].南方日報，2004-06-21.