關于完善我國政府間轉移支付制度的探究

1　引言

轉移支付是指公共部門無償地將一部分資金的所有權轉讓其他主體使用所形成的支出。本文所研究的轉移支付是指發生在各級政府之間的資金的無償轉移，也稱為政府間轉移支付。政府間轉移支付是財政體制的重要組成部分，不僅是地方政府的重要的收入來源，而且是中央政府對地方政府財政行為進行調控、實現社會資源在全國范圍內優化配置以及地區間收入公平分配的主要手段。

一般有三種模式：單一縱向轉移，即中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的財力轉移；單一橫向轉移，即同級政府之間的財力轉移，一般是財力富裕地區將其富余財力的一部分直接轉移給財力不足地區；縱向轉移和橫向轉移相結合。

實行轉移支付的目標是彌補地方財政缺口，確保全國范圍內實現最低標準的公共服務，穩定宏觀經濟運行，彌補政府間稅收劃分存在不足。其實質是一種財政補助，在很大程度上解決了中央與地方財政縱向不平衡和地區間財政橫向不平衡的問題，規范了中央與地方財政關系。

2　我國政府間轉移支付制度的現狀

自1994年實行“分稅制”財政體制改革以來，我國目前已初步形成了以稅收返還為主的與社會主義市場經濟相適應的轉移支付制度。

分稅制改革后，中央財政集中的收入雖然顯著增加，但實際用于調節地區間差距的財力仍十分有限，且調節能力受到制約，現行轉移支付分配數額主要采用基數法，實際上稅收增長越快的地方,地方財力越大，轉移支付力度有限,地區間財政不平衡程度較高。導致了稅收返還主要返還到了富裕地區的現象,不利于各地區經濟的均衡發展。

因此，現行財政轉移支付制度沒能有效地控制地區間財政能力差距的擴大，各地區政府提供公共服務和福利的財政能力仍然存在較大差異。不可否認，轉移支付制度的實行，起到了一定的積極作用，推動了地區間基本公共服務均等化，調節了地區間財力和支出水平差距等。但轉移支付制度本身在有效性、公平性等方面還存在著許多問題，地區間的橫向財政不平衡問題仍然存在，特別是東西部地區。

轉移支付制度存在局限性和弊端，不具有明顯的均等化效應，結構尚不合理，資金分配辦法不夠公開，透明度不夠，缺乏必要的法律條文的保障和合理有效的監管系統，審計監督工作做得不到位。只是相對規范了中央政府與省級政府之間的財政分配關系，但對于省以下地方財政分配關系并未作出明確規定。省級以下的地方財政權力小，入不敷出，難以自由發揮，基層財政壓力大，突出表現在普遍存在的地方財政困難尤其是縣鄉財政困難。

3　完善當前轉移支付制度的構想

3.1　進一步明確政府間事權和財權，并以法律的形式固定下來

針對我國政府層級過多，中央與地方財政分配不均的情況，應進一步轉變政府職能，合理劃分中央與地方的權限，中央與地方應根據實際情況分配各自的責任，明確各級財政事權與支出的范圍，并以法律的形式確定各級政府的事權和支出范圍劃分，并且將其結果由權力機關通過立法加以明確。

3.2　優化轉移支付制度，擴大支付規模，逐步建立縱橫交錯的轉移支付制度

根據我國地區間財政分配不均的實情，可以實行縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交錯的政府間轉移支付制度。對于較為貧困落后的地區，加大轉移支付力度，給予適當的財政援助，縮短地區之間的財力差異。同時，擴大轉移支付規模，加大橫向轉移支付的力度，提高中央政府的宏觀調控能力。

3.3　完善省以下轉移支付制度，明確轉移支付制度的目標

現行的政府間轉移支付制度對于省以下的轉移支付并未做出明確規定，針對我國中央、省、地市、縣、鄉五級層級的情況，可借鑒西方國家的做法，減少政府層級，采用三級層級法。強化地方政府財力，加大對地方的轉移支付力度，盡量多地將中央財政轉移支付資金及自身財力分配到基層財政，完善省級以下的轉移支付制度。政府間轉移支付制度的目標不是單純地促進市場經濟的發展，也不僅僅只是資金的調度，而是要調劑地區間財政收入水平的差異，從而確保各地方政府在基本公共服務能力方面達到均衡。

3.4　調整轉移支付結構，統一和規范標準，規范分配方法，加強對資金的管理分配

對于現行轉移支付制度不合理的地方要進行調整，逐步取消不符合轉移支付目標的稅收返還和結算補助，糾正富裕地區與貧困地區的財政配套比例，規范專項補助的決策方法和過程等，統一和規范轉移支付的標準。用“因素法”取代“基數法”，建立專門的分配和管理機構，加強轉移支付資金分配的透明度，定期向社會公眾公開，對轉移支付資金的分配進行合理的規范，加強對轉移支付資金的管理。

3.5　加強財政立法，完善政府間轉移支付制度的法律體系，建立激勵約束與監督評價體系

提高轉移支付制度的立法地位，增強法律效力，為了明確政府間轉移支付的目標、原則等問題，可以以憲法修正案的形式確認政府間轉移支付的憲法地位，并且制定相關法律。盡快建立政府間轉移支付的配套法律和程序。通過制定相關法律規范，明確政府間的事權、財權，明確規定財政轉移支付工作的程序。

建立激勵機制，提高各級政府的積極性，從而加強轉移支付的效果。根據轉移支付資金的類型和用途，設計一套科學合理的效益評價與考核指標。建立有效的監督制約機制，建立并完善地方財政部門的自律體系，充分發揮社會輿論監督的作用，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監督。