農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素及對策建議探討

黨的十九大報告明確提出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕搞的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手。做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是推進適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要前提 。當前，農(nóng)村土地政策改革中土地流轉(zhuǎn)雖然取得了一定成效，但一些因素制約了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，需要研究解決。如何正確地選擇土地流轉(zhuǎn)形式,積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),有效解決當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題,事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)大局。

1　土地流轉(zhuǎn)制約因素分析

1.1　零星分散的農(nóng)村土地承包地影響著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營

流轉(zhuǎn)的目的是使土地相對集中連片，有利于規(guī)?；?jīng)營、機械化生產(chǎn)。但是，在實際流轉(zhuǎn)過程中，一片土地有可能就分屬于十幾戶，幾十戶甚至上百農(nóng)戶。主要原因是實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)責任制時，對土地劃分到戶缺乏遠景規(guī)劃，同時兼顧土地肥瘦均等化，導(dǎo)致土地零星分散承包，增加了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。另外，個別農(nóng)戶不愿意將土地參與流轉(zhuǎn)，就難以形成土地集中連片，出現(xiàn)了諸多的“插花地”，從而影響了土地整體耕作效能的提高。

1.2　農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后制約著土地流轉(zhuǎn)

由于種種原因，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，未進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)整理的小塊田、坡地，水利條件差、灌溉不暢，路面不寬、交通不便等自然條件較差的地方，需要增加大戶的投入，影響其經(jīng)濟效益，土地流轉(zhuǎn)難。

1.3　流轉(zhuǎn)的效益低影響土地流轉(zhuǎn)積極性

目前，多數(shù)農(nóng)民還沒有真正分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的好處。一方面，土地流轉(zhuǎn)后效益不明顯，普遍租金偏低，入股經(jīng)營又怕?lián)L(fēng)險，連租金都賺不到，因此部分農(nóng)戶認為不轉(zhuǎn)讓也關(guān)系不大;對于入股流轉(zhuǎn)模式，由于種植品種選擇、后期管理工作等原因，經(jīng)濟效益差，甚至幾年不見效益，而影響積極性，使土地流轉(zhuǎn)輻射范圍不廣，帶動力不強。另一方面，入股農(nóng)民與大戶、專業(yè)合作社之間缺乏信任，利益糾紛時有發(fā)生。因此，部分農(nóng)戶寧可粗放經(jīng)營，也不愿意出租、轉(zhuǎn)包，寧愿荒蕪棄耕也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去，從而限制和影響了土地流轉(zhuǎn)。第三，個別農(nóng)戶眼前利益思想，過高要價也影響土地流轉(zhuǎn)。

1.4　流轉(zhuǎn)工作不規(guī)范影響土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)規(guī)范了解不足、把握不準，簽定合同存在條款不完備等問題，合同監(jiān)管、鑒證不到位，雙方利益缺乏法律保護，后遺癥多，引發(fā)糾紛多。一方面，大戶流轉(zhuǎn)土地后，由于種種原因不能在協(xié)議期限內(nèi)正常經(jīng)營，“跑路”后農(nóng)民利益難保障，土地復(fù)墾、還原歸戶難。另一方面，少數(shù)人“紅眼病”，或當時缺乏對土地升值的預(yù)見性，部分合同簽訂承租單價較低，沒有考慮土地升值空間，出租若干年對方得益時又后悔，容易引發(fā)糾紛。

1.5　現(xiàn)有政策影響土地流轉(zhuǎn)

一是中央一系列農(nóng)村政策提倡“引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償實行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”，對因思想不通，不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶目前還是無計可施。二是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼更多地按土地承包人兌現(xiàn)比如種糧直補，實際上承包人摞荒土地同樣享受補助，一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。

2　強化土地流轉(zhuǎn)工作的建議

2.1　加強宣傳引導(dǎo)促土地流轉(zhuǎn)

規(guī)模農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展依賴于土地流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育也首先需要土地的規(guī)?；?、集約化利用。積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于破解因土地零星分散、綜合效益難以發(fā)揮的問題，有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，有利于對農(nóng)村土地進行綜合整治、連片開發(fā)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益。要多渠道、全方位宣傳土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的典型，讓廣大農(nóng)民充分認識到，土地不僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆可以利用的資產(chǎn)，從而消除農(nóng)民的思想顧慮，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。

2.2　整合要素資源促土地流轉(zhuǎn)

提前謀劃規(guī)劃，整合農(nóng)委、國土、財政、水務(wù)等部門資源，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善用地條件，把小田變成大田，疏通水利排灌，暢通機械道路，解決基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，為流轉(zhuǎn)大戶進行農(nóng)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。同時，按照“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到哪里、基礎(chǔ)設(shè)施配套跟進到哪里”的要求，堅持把推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化緊密結(jié)合起來，用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃去引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

2.3　培育發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織促土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織是土地流轉(zhuǎn)中的主要規(guī)模經(jīng)營主體?？芍贫▽ｉT的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策，加大招商引資力度，引進和盤大做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進土地流轉(zhuǎn)。大力扶持發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的組織化程度，真正發(fā)揮專業(yè)協(xié)會在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化中的組織牽頭作用，鼓勵引導(dǎo)流轉(zhuǎn)形式的多元化，建立土地流轉(zhuǎn)最低收益制度，增強農(nóng)民出讓、流轉(zhuǎn)土地的信心與抗風(fēng)險的能力。

2.4　強化綜合協(xié)調(diào)服務(wù)促土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)常開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)研，解決土地流轉(zhuǎn)工作中的共性問題，解決流轉(zhuǎn)大戶在生產(chǎn)中用水、用電、用地問題。大力開展信息技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)，為流轉(zhuǎn)大戶的健康快速發(fā)展提供一個寬松的環(huán)境。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)村三級組織作用，及時化解因土地流轉(zhuǎn)引起的各種糾紛和矛盾。通過建立調(diào)解仲裁體系，努力把矛盾化解在基層，達到民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地糾紛調(diào)處聯(lián)動機制。抓好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。按照縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行統(tǒng)一發(fā)布的要求，建立健全農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地信息庫，定期或不定期地準確發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，解決信息不對稱問題，并提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、土地登記、信息發(fā)布、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等服務(wù)。

2.5　及時調(diào)整完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策促土地流轉(zhuǎn)

繼續(xù)探索農(nóng)村承包地退出機制，鼓勵村級集體組織通過適當方式集中農(nóng)戶承包地；改革種糧直補等農(nóng)村補貼，對摞荒土地的承包人實行經(jīng)濟處罰。