中國政府會計權責發生制改革與建議研究

文/SOONVILERTH PHONESALY，中國海洋大學

當今世界的主題離不開改革與發展，中國改革開放已經20多年，傳統的計劃經濟體制已經逐漸轉向了市場經濟體制，許多舊的方法和管理體制都將面臨著改革。收付實現制已經不能滿足中國的需求了，加之從國外的政府會計體系來看，中國還是與他們有著不小的差距。所以說，中國應不斷完善預算會計制度體系，權責發生制則順應大眾發展湖流。權責發生制是國際熱點，研究它可以有效地對中國政府會計理論體系提供一些建議。

1 政府會計的目前形勢

在財政工作中，政府會計可以很好的對財政資源進行綜合管理，從而讓政府更好的履行社會職責。在1998年，中國政府頒布《財政總預算會計制度》，并一同施行《事業單位會計制度》和《行政單位會計制度》，明確各公共權利機構，例如各行政機關和事業單位以及各級部門，在會計工作中把主要核算制度定位收付實現制。把國際會計師聯合會中的相關劃分標準作為依據。讓會計權責發生制度、修正后的會計權責發生制度以及基礎收付實現制度和調整后的收付實現制度共同組成會計基礎。而在后續實際政府工作中，多使用的是兩種調整后的會計標準，同時加以不斷調整。而中國政府實際采用的，還是在2001年提出的《財政總預算會計制度暫行補充規定》中規定的，以收付實現制作為基礎會計方案，在特殊環境下使用權責發生制。同時，醫院會計作為我國施行權責發生制的代表，其施行的權責發生制也是相應調整后的、不完整的。

2 政府會計權責發生制的必要性與可行性

2.1 政府會計權責發生制的必要性

政府如果想進一步的讓公眾明確政府收支情況，那么對會計權責發生制進行改革是必然前提。近些年，財政預算管理機制調整，會計制度改革正在逐步進行，而會計權責發生制改革是這些的基礎。而市場經濟也在不斷的完善，這種內外部環境統一的變化，讓中國在宏觀經濟制度上也進行了細節化但是重大的改革措施，尤其是財政預算方面。但是在政府會計方面，相關改革十分不足，會計制度不能很好的在實際中使用，尤其是中國政府仍然在使用過去的收付現實制，這種制度下，政府會計信息不足以完成反映信息、公開信息的任務，政府財政信息不夠明確，直接讓財政問題無法被早期的工作凸顯出來，使得政策制定人員不能很好的調整政策。所以只在權責發生制開展的基礎上，對政府會計相關制定標準進行調整，才能讓會計信息得到完善，適應現代的會計要求。

2.2 政府會計權責發生制的可行性

隨著改革的進行，權責發生制的優越性越來越顯著，中國政府改革的內容就在于權責發生制的動因上。權責發生制能在政府的資產管理和負債管理等方面中發揮更好的作用，促進政府履行應盡的責任，更好公開財政信息，讓會計信息更加真實。

權責發生制在中國有過一定的實踐經驗，這一點為后面的政府會計改革提供了很大的幫助。政府權責發生制的改革離不開中國在經濟、政治體制上不斷做出的努力和改革，這些外部條件都為其改革創造了良好的環境。近年來，黨的十九大和“十二五”規劃都給政府權責發生制的改革提供了方向。隨著中國不斷加快財政預算管理體系改革以及行政改革的步伐，對會計信息的要求越來越高，無疑會推動政府會計權責發生制的改革，同時會計權責發生制的改革也將作為中國政府改革體系的重要一部分。

總而言之，中國外部大環境和政府內部動因都為政府會計權責發生制的改革提供了條件，而關于這一方面的理論探討也已經發展了十多年，部分地方政府也參與了一些實踐工作，中國政府應盡快推動會計權責發生制的改革。

3 中國政府會計確認基礎存在的問題

3.1 忽視其他使用者對會計信息的需求

盡管自2017年初以后，新政府會計準則正式實施，要求政府部門在編制決算報告時采用收付實現制，在編制財務報告時則采用權責發生制，推動了權責發生制的改革步伐。但從實踐角度看，新政府會計準則在我國的實施時間較短，尤其是在地方政府推行時還存在很多難點和經驗，政府部門在編制財務報告時仍然會采用收付實現制，而決算報告依然以收付實現制為主，這促使權責發生制在政府部門中的應用較少，還需要很長一段時間才能發展完善。

3.2 不利于政府性資產的核算和反映

權責發生制對于政府部門固定資產的管理能發揮更好的作用，能更準確地核實政府固定資產的折舊、攤銷等情況，但這些均建立在一定的技術和人力成本的基礎上，實際應用中還存在很多困難，而政府會計采用的收付實現制基礎，則會造成政府資產信息的失真，不利于政府資產的核算。自2016年開始實施的行政單位會計制度對政府資產計提折舊有明確規定，如不需要進行計提折舊則不設置累計計提科目。但中國政府對資產計提折舊并未作出強制規定，這導致一些政府職工對資產核算重視不足，對資產計提、攤銷處理不夠嚴謹，甚至為了減少核算量而忽視資產計提折舊、攤銷等等，造成政府資產核算信息的失真。

3.3 負債信息的披露缺乏完整性

在實施收付實現制時，政府的財務報表是不能反映這些問題的，即是無法完整地披露出政府的負債信息，如一年的財務報表，當期收入的顯性負債將被計入報表中，而未用現金支付的以及當期未收入的隱性負債則不會被計入報表，這無疑會造成政府部門的實際債務高于財務報表所反映的負債情況，且使財會人員夸大了政府的可用財政資源，政府潛在的負債危機也容易被忽視，對政府部門的長遠規劃和發展造成不良的影響。

3.4 政府會計權責發生制改革的建議

第一，立法是推行改革的前提條件。西方部分國家和OECD國家的權責發生制改革均表達出一個關鍵信息：法律法規先行作保障。比如新西蘭政府是最早引入權責發生制的國家，自20世紀80年代末起開始實施改革，于1988年出臺《國有部門法》及1989年頒布《公共財政法案》，多項法案的出臺為權責發生制的改革和實施打下了堅實的基礎。中國政府于2017年1月1日執行的新《政府會計準則》初步構建了政府會計核算體系，并明確了五個財務會計要素。但目前，中國的政府會計法律法規還相對落后，政府需要盡快出臺新的法律法規，推進權責發生制在政府部門的改革和實施。

第二，加快配套設施建設及技術開發。從其他國家和國際組織的經驗中可以發現，引入權責發生制處理政府財務信息，對政府的信息系統和技術要求較高。繁多的財務信息如果沒有專門的信息技術系統，僅靠人力難免會出錯，處理效率也相對較低。中國在改革會計權責發生制時要根據各部門對會計信息的需求，針對性地調整會計軟件或引進其他軟件，如法國引進ACCORD系統專門處理支出核算問題。加快配套設施的建設和計算機技術、信息技術的開發，既能解決財務信息處理問題，降低錯誤率，也能提高政府部門的效率。

第三，加強財會人員的技能培訓，提高政府人員的專業素養。中國政府長期實施的收付實現制，在操作和技術層面都相對成熟，對于財會人員的要求較低，很多政府人員不需要太多培訓就能熟練掌握。但引入的權責發生制相對復雜，對財會人員的要求也隨之提高，需要他們發揮自身的主觀能動性，對權責發生制有深度的認知。因此政府部門不僅要針對財會人員開展理論知識培訓，加強他們對權責發生制理論和內涵的理解，與時俱進，在實際工作中應用時，還應加強專業技能的培訓，提高財會人員的操作能力，促進權責發生制的廣泛應用，提高工作效率和管理能力。

第四，加強宣傳引導，引發政府人員對政策的思考和認同。要切實落實政策，需要政府人員的認同和支持，只有各類一線工作人員對政策有所思考和深入的理解，才能讓各級政府職員都能建立改革的觀念，深刻認識到政策改革對于中國財政改革的重要性。因此各級政府應加強宣傳指導，指導政府人員開展財會工作，讓政府人員理解引進權責發生制的重要意義，促進全面改革的順利開展。