不服質量違法處理的系列行政爭議案

文 /俞 斌

案例簡介

2016年3月15日，上海市質量技術監(jiān)督局執(zhí)法總隊（以下簡稱“執(zhí)法總隊”）在某大型超市內開展執(zhí)法檢查。經快速檢測，執(zhí)法人員初步判斷包括J公司在內的多家企業(yè)的數(shù)款一次性塑料杯為不合格產品。隨后，此次執(zhí)法檢查情況在官網(wǎng)上發(fā)布，有關媒體進行了跟蹤報道。

2016年6月中旬，J公司向徐匯區(qū)人民法院提起訴訟，認為前述行政檢查和信息發(fā)布行為違法。經開庭審理，2016年9月經法院裁定駁回訴訟請求。J公司不服提起上訴，上海市第三中級人民法院受理,經審查駁回上訴，維持原裁定。

2016年12月22日，嘉定區(qū)市場監(jiān)督管理局檢查發(fā)現(xiàn)，J公司備案的企業(yè)標準中對 “負重試驗”采用的負重砝碼要求低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術要求》 “負重試驗”砝碼為3kg的規(guī)定，故下達責令整改通知。J公司不服提起行政復議，2017年3月20日，市質監(jiān)局復議決定維持原決定。J公司因不服責令整改和行政復議決定提起訴訟。嘉定區(qū)人民法院受理該案，判決駁回全部訴訟請求。J公司仍然不服再次上訴，上海市第二中級人民法院受理后判決駁回上訴、維持原判。

2016年5月5日，執(zhí)法總隊對J公司進行立案查處。由于J公司提供證據(jù)前后矛盾、被調查人員常常不在上海等原因，致使案件3次延期。2017年2月22日，執(zhí)法總隊向J公司實施行政處罰告知，J公司提出聽證申請。2017年3月10日，執(zhí)法總隊對該處罰案件公開聽證。

2017年4月5日，執(zhí)法總隊對J公司作出罰沒156 889元的行政處罰決定。J公司提起訴訟，徐匯區(qū)人民法院公開審理后，于2017年11月27日判決駁回訴訟請求。J公司再次上訴。上海市第三中級人民法院于2018年3月20日公開審理并網(wǎng)上直播，后判決駁回上訴、維持原判。

案例分析

爭議之一：執(zhí)法檢查是否屬于行政訴訟受案范圍。

J公司認為：① 執(zhí)法總隊2016年3月15日的執(zhí)法檢查行為違法，理由是執(zhí)法檢查是依據(jù)推薦性標準判定其產品不合格；②發(fā)布行政執(zhí)法活動信息的行為違法，該信息發(fā)布后被各大網(wǎng)站、媒體轉載，損害了J公司名譽權。

執(zhí)法總隊主張：①執(zhí)法檢查行為不作為行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》中，沒有將執(zhí)法檢查行為作為受案范圍。況且本案的檢查對象是某大型超市，而不是J公司。②信息發(fā)布行為沒有侵害J公司名譽權。本次執(zhí)法檢查如實記載了檢查過程，形成執(zhí)法信息進行發(fā)布。信息中沒有提及廠家名稱，對質量的初步判斷用“涉嫌”字樣描述，沒有惡意詆毀，沒有發(fā)布虛假信息。媒體報道不是行政行為，報道產生的影響由媒體負責。

一審法院認為，該執(zhí)法檢查和信息報道行為均非針對J公司，對其權利義務不產生直接影響，J公司不具有行政訴訟主體資格。

二審法院認為，執(zhí)法檢查行為是對涉案當事人可能存在的違法行為實施當場檢查、調查取證的過程性行為，不具終局性，不獨立對外產生法律效力。在網(wǎng)站上公布執(zhí)法活動的信息發(fā)布行為屬于行政機關對外的法制宣傳報道，亦未設定當事人的權利義務，二者不屬于行政訴訟受案范圍。

爭議之二：一次性塑料杯負重性能應當符合哪個指標。

J公司堅持，一次性塑料杯負重性能符合其企業(yè)產品標準內的指標0.5kg即可。理由有三：①該企業(yè)產品標準向原食藥監(jiān)部門、后來的市場監(jiān)管部門備案通過；②該企業(yè)產品標準標注在一次性塑料杯外包裝上，已向社會公示；③負重性能在GB 18006.1-2009中屬于推薦性指標，企業(yè)可以參照使用。

執(zhí)法總隊主張，涉案產品作為許可證發(fā)證產品，其質量必須符合許可證制度和《產品質量法》的強制性規(guī)定。理由如下：

取得許可證時的要求非常明確。根據(jù)《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產許可審查細則》（下稱《審查細則》）規(guī)定，原告生產一次性塑料杯在獲證時應當符合一次性塑料餐飲具產品檢驗項目的要求，這個檢驗標準就是GB 18006.1-2009。

取得許可證后的生產要求與取證時的要求應當保持一致。根據(jù)《工業(yè)產品生產許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《許可管理辦法》）第四十六條規(guī)定，“取得生產許可的企業(yè)應當保證產品質量穩(wěn)定合格，并持續(xù)保持取得生產許可的規(guī)定條件。”所以，J公司在組織生產時應符合《審查細則》中一次性塑料餐飲具產品檢驗項目要求，包括負重性能指標的3kg要求。

為了慎重其事，執(zhí)法總隊在案件調查過程中就《審查細則》中國家標準和企業(yè)標準問題向原國家質檢總局進行請示，總局產品質量監(jiān)督司回函：“該企業(yè)的產品標準中應有‘負重性能’要求，并且‘負重性能’指標規(guī)定應不低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用要求》中關于負重性能指標的規(guī)定。”

根據(jù)《標準化法條文解釋》第十四條第三款規(guī)定，“推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應的行政約束力”。雖然“負重性能”指標在GB 18006.1-2009中為推薦性指標，但在《審查細則》中為發(fā)證必須檢驗項目。

為什么這么重要的指標是推薦性條款，不是強制性條款呢？因為一次性塑料餐飲具既有發(fā)工業(yè)產品生產許可證的，也有不發(fā)工業(yè)產品生產許可證的，不發(fā)證的，可以作為推薦性指標。

法院判決：涉案產品的負重性能雖為推薦性指標，但J公司系在取得了《全國工業(yè)產品生產許可證》前提下生產。《審查細則》將負重性能納入檢驗項目，其中規(guī)定有一項（包括一項）以上不合格時，則判定檢驗結果為不合格，不符合發(fā)放生產許可證要求。J公司作為取得生產許可證企業(yè)，應當知曉許可證產品合格與否的判定標準，涉案一次性塑料杯必須持續(xù)符合包括負重性能在內的發(fā)證檢驗項目要求。

爭議之三：涉案一次性塑料杯該采用哪種檢測方法。

GB 18006.1-2009中規(guī)定 “實驗步驟：取試樣餐飲具兩只，將盛裝食品的主體部分倒扣排放在平滑玻璃板上，再放上另一塊平板玻璃。先用金屬尺測量平板玻璃下表面至桌面的高度，然后將3kg砝碼置于平板玻璃中央處，負重1 min立即精確測量上述高度。用式（1）分別計算每只試樣負重變化率，取兩只試樣負重變化率的算術平均值為負重變化率。

式中：W——試樣的負重變化率，%；

Ho——試樣負重前高度，單位為mm；

H——試樣負重后高度，單位為mm。”

J公司反復申明，根據(jù)實驗步驟的描述，應當同時取兩只塑料杯倒扣排放，放上一塊平板玻璃壓住這兩只塑料杯，再將砝碼置于平板玻璃中央進行試驗，測取平均值。理由是，J公司經過調查，市場銷售的一次性塑料杯壓兩只進行測試有一半合格，如果壓一只全部不合格。

上海市質量技術監(jiān)督局（以下簡稱“市質監(jiān)局）主張，每次對一只塑料杯進行試驗，將一塊平板玻璃置于一只塑料杯上，再將砝碼置于平板玻璃中央進行試驗，取兩只分別測試得出負重變化率的平均值。理由為：

從檢測方法的描述來看，只有兩只試樣分別做負重性能試驗才能夠計算負重變化率的算數(shù)平均值。

從公式W=Ho-H/Ho×100%這一計算方法來看，是每只杯子的高度變化作為負重變化率，最后取算術平均值，同時測兩只杯子，這個公式無法適用。

從回函上看，由于J公司多次質疑上海市質量監(jiān)督檢驗技術研究院（以下簡稱“市質檢院”）的負重性能檢測方法，市質檢院向該標準的歸口單位全國塑料制品標準化技術委員會秘書處進行函詢，該秘書處確認，一次對一個樣品進行負重性能試驗。

法院判決寫到，市質檢院的檢測方法和全國塑料制品標準化技術委員會秘書處的函復，符合GB 18006.1-2009實驗步驟的文義，應當理解為每只試樣分別檢測后，取兩只試樣計算平均值。

爭議之四：監(jiān)督抽查合格后為何執(zhí)法檢查不合格。

J公司申辯，該公司1987年成立以來，監(jiān)督抽查沒有不合格記錄，不應當在執(zhí)法檢查后被判斷為不合格產品。

市質監(jiān)局回應，監(jiān)督抽查囿于國家財力和行政資源，只對產品部分指標進行檢測，執(zhí)法檢查檢測的指標常常會和監(jiān)督抽查指標不一樣。因此，監(jiān)督抽查合格的產品在執(zhí)法檢查中不合格的現(xiàn)象發(fā)生后，不能以監(jiān)督抽查合格對抗執(zhí)法查處。

爭議之五：一次性塑料杯負重性能不符合指標要求，是否屬于質量不合格。

J公司認為，判定一次性塑料杯的負重性能3 kg的指標，是根據(jù)《許可管理辦法》《審查細則》的規(guī)定。違反《許可管理辦法》的規(guī)定，也應當運用《許可管理辦法》來處理。《許可管理辦法》第五十三條規(guī)定，“違反本辦法第四十六條規(guī)定，取得生產許可的企業(yè)未能持續(xù)保持取得生產許可的規(guī)定條件的，責令改正，處1萬元以上3萬元以下罰款”。因此，依據(jù)《產品質量法》作出處罰決定適用不當。

市質監(jiān)局認為，《許可管理辦法》第五十三條設定的罰則是對未能持續(xù)保持取得生產許可的規(guī)定條件而設置。J公司的一次性塑料杯負重性能不符合指標要求，屬于不符合規(guī)定指標的產品質量不合格。

法院判定，J公司生產的一次性塑料杯經檢驗為不合格產品，違反了《產品質量法》第二十六條第二款第（三）項、第三十二條的規(guī)定，根據(jù)《產品質量法》第五十條作出處罰決定適用法律法規(guī)正確。

案例啟示

1. 監(jiān)督抽查指標的科學性有待提高

監(jiān)督抽查判斷產品質量合格后，通過執(zhí)法檢查查出產品質量問題，符合產品質量監(jiān)管實際。但是，監(jiān)督抽查長期忽略部分重要指標，容易造成當事人不重視監(jiān)督抽查未覆蓋指標的現(xiàn)象。在本系列案辦理的后期，質監(jiān)部門將負重性能作為一次性塑料杯監(jiān)督抽查指標之一，并根據(jù)產品狀況逐步提升監(jiān)督抽查指標的科學性。

2. 促進質量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合

由于日常監(jiān)管的菜單式和表格化，對企業(yè)違法行為的發(fā)現(xiàn)能力不足。需要促進質量監(jiān)管和執(zhí)法查處相融合，一旦發(fā)現(xiàn)有質量違法現(xiàn)象，及時向執(zhí)法機構移送線索，早日立案早日查處，減少不合格產品流入社會的風險，減少行政機關及其工作人員自身履職的風險。

3. 應對行政糾紛需要部門間的齊心協(xié)力

在本次系列案的辦理過程中，法制部門、監(jiān)管部門、執(zhí)法機構齊心協(xié)力，提前介入，充分討論案件可能出現(xiàn)的爭議焦點。執(zhí)法總隊在該行政處罰案中，組織開展開門審案，邀請滬上專家對J公司的違法行為進行定性和討論，明確事實認定和法律適用。市質監(jiān)局法制部門多次組織系列案的集中研討，為出庭應訴厘清思路，圍繞爭論焦點充分闡釋事實和理由，致使庭審達到較好效果。