政策工具視角下中國養老服務政策文本量化研究※

姚 俊 張 麗

內容提要：發展養老服務是應對老齡化挑戰的重要社會政策安排。該文采用內容分析法，對中國2006年以來國家層面出臺的13份養老服務政策文本進行量化分析。通過政策工具分類、內容編碼、頻數統計、交互分析等分析方法，從基本政策工具和養老服務系統兩個維度深入分析了中國養老服務政策工具運用現狀，結果發現：基本政策工具應用存在結構性失調，政策工具的有效性沒有得到充分體現，養老服務政策的系統性仍不完善；應從提升政策靶向精準度的角度出發，不斷完善和優化養老服務政策制定中的政策工具運用。

中國自1999年步入老齡社會以來，老齡化態勢不斷增長：截止到2016年底，中國60歲以上人口達到了2.3億，占總人口的16.7%；同時呈現出絕對數量大、增長速度快、高齡老人比例高并且與城市化、工業化和少子化重疊，“未富先老”等特征。進入新世紀以來，面對老年人口爆發式增長以及由此產生的養老服務需求，各級政府不斷探索發展養老服務體系的政策措施，積極應對老齡化帶來的挑戰。基于現實養老問題的推動以及各級政府在養老服務領域的實踐，愈來愈多的研究關注養老服務政策并形成以下幾個研究主題：一是對中國養老服務政策變遷路徑的歷史分析，其中基于政策文本的階段劃分與演進特點(韓艷，2015)、政策變遷所嵌入的制度環境要素分析(姚俊，2015)、政策變遷背后所體現的政策取向(劉曉靜等，2013)、政策演變過程中國家角色的調整與動因(施巍巍等，2014)等是研究的重點；二是具體的養老服務政策或政策工具研究，比如政府購買養老服務政策的分析(張迺英等，2012)、政策層面上如何促進社會組織參與居家養老服務(李長遠，2015)、促進養老服務體系發展的財稅政策等(課題組，2012)；三是養老服務政策建構的應然研究，重點是對現有養老服務政策的評估與建議，具體內容包括立足公共政策結構角度的評估(李小蘭，2015)、發展型社會養老服務政策優化選擇(徐倩，2017)等。總的來看，目前對中國養老服務政策的研究主要集中在對政策變遷過程的梳理、發展階段的劃分與特征歸納、對現有政策問題的分析和政策體系建構的對策建議上，缺少系統性分析和嚴謹的論證，并且是以定性研究為主，缺少定量研究。

養老服務政策是一種復雜性和綜合性較高的社會政策，既涉及養老服務系統內部的不同內容，也涉及政策內部各種政策工具的設計、組織、搭配和使用。目前從政策工具的視角對養老服務政策進行剖析的研究不多見，僅涉及到對某一養老服務政策文本的分析。養老服務供給目標的實現，既需要一定的物質和人力投入作為基礎，也需要通過政策工具組合來優化各類養老資源的配置水平、提高利用效率。因此，本文將基于政策工具的視角，采用內容分析方法，運用量化方法對養老服務政策文本進行研究，具體步驟如下：首先，選擇確定養老服務政策文本；其次，確定政策工具分析的二維框架；再次，定義分析單元并對政策文本中的政策工具進行內容編碼；最后，在政策編碼歸類的基礎上進行頻次統計，通過量化分析進一步剖析中國養老服務政策在政策工具配置與組合上的特點與不足，針對性的提出優化中國養老服務政策的具體建議。

一、 政策工具與系統：養老服務政策的二維分析框架

政策工具是達成政策目標或結果的手段，是政府治理的核心內容，自20世紀80年代以來政策工具逐漸成為西方公共管理和政策科學研究的一個焦點主題。在本文中，將養老服務政策工具定義為“政府為了積極應對人口老齡化的挑戰，實現各種養老服務的有效供給目標所采取的方式、方法和手段”；政府作為政策主體應統籌好時間層面和空間層面上的關系，合理運用養老服務政策工具形成政策合力、達成政策效應。

1. X維度：基本政策工具維度

按照Rothwell和Zegveld的經典分類，供給、環境和需求這三種基本政策工具構成了養老服務政策二維分析框架的X維度。其中：供給型政策工具是指政府通過對養老服務給予人才、資金、信息、技術等要素供給，不斷推動養老服務的升級和可持續發展。環境型政策工具是指政府通過金融稅收、法律法規、發展規劃等政策影響養老服務發展的宏觀環境。需求型政策工具是指政府通過采取養老服務采購、外包等措施，降低養老服務市場的不確定性，刺激養老服務市場繁榮或重構新的市場，減少外部因素的干擾和影響，進而拉動養老服務快速發展。

2. Y維度：養老服務系統維度

一定意義上來說，單一的基本政策工具維度并不能完全描述養老服務政策的所有特征，還必須從養老服務內在規律和特點出發進行多維度的剖析。“加快建立社會養老服務體系”是當前我國積極應對老齡化的一項重要戰略，因此，所有養老服務政策都應當服務于“加快建立社會養老服務體系”。從系統論出發，社會養老服務體系是一種滿足老年人各種服務需求的系統性存在，這一服務系統是包括服務主體與對象、服務內容與方式、保障措施等諸多內部要素在內的，相互呼應、緊密合作的體系。本文將以上5個養老服務系統要素簡化為養老服務政策二維分析框架的Y維度。

3. 養老服務政策二維分析框架

通過對基本政策工具和養老服務系統兩個維度的劃分，本文對13條養老服務政策在供給、環境、需求和養老服務系統方面的作用進行判斷、整理和歸類，最終構建了養老服務政策二維分析框架，見圖1。

圖1 養老服務政策二維分析框架資料來源：作者自制。

二、 養老服務政策文本的選擇

從政策出臺的時間來看，從2006年到2017年跨越11個年份，2013年之后政策出臺進入密集期，69.2%的政策是在這一時期出臺的。究其原因，主要是因為在2013年，中國60歲以上老年人口首次突破2億大關，達到2.02億，中國迎來了第一個老年人口增長高峰；同年國務院出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，在政策層面進一步明確了發展養老服務業的緊迫性，隨后業務工作涉及到養老服務的相關部委加快了政策出臺的速度。從政策出臺的政府部門來看，13份政策涉及多個政府部門，其中以國務院和國務院辦公廳名義發文的政策達到7份，其他發文較多的部門是衛計委辦公廳，這表明國家從戰略規劃上高度重視養老服務工作。由于養老服務工作涉及發改、民政、衛計、老齡等諸多部門，為了便于協調各方工作，文件大多采取國務院或國務院辦公廳以及多部門聯合發文的形式。

表1 中國中央級養老服務相關政策文本

資料來源：國務院及各部委網站。

三、 基于政策工具的養老服務政策內容分析

1. 養老服務政策文本內容編碼

根據養老服務政策二維分析框架中的分析類目，確定內容分析的基本單元是養老服務政策文本中的相關條款內容。據此，本文對全部13份政策文本的內容按照“政策編號——具體條款”的形式進行編碼，在具體編碼過程中執行統一編碼和不可細分的原則，力爭覆蓋政策文本所有內容，同時避免具體條款所表達意思的同一性，最終形成基于政策工具的養老服務政策文本的內容分析單元編碼表，見表2。因為文章篇幅限制，該表未顯示全部內容分析單元和編碼結果。

2. 養老服務政策的X維度分析

根據X維度即基本政策工具維度的編碼歸類，按照相同或相似原則，最終形成基本政策工具維度的統計分析結果。由表3可見，13份養老服務政策文本綜合運用了供給型、環境型和需求型三種基本政策工具，全方位支持和鼓勵養老服務的發展，但以上三種政策工具的使用程度存在顯著差異：按照條款項目數統計，環境型政策工具使用最多(占55.74%)，供給型政策工具次之(占39.34%)，需求型政策工具(僅占4.92%)使用的最少。在各基本政策工具內部的政策工具使用上也存在顯著差異：環境型政策工具中仍然是以發展規劃、法律法規和應對性策略為主(占85.3%)，其中應對性策略更是占到了41.17%，而金融支持和稅收優惠兩種工具加總后僅為14.7%。供給型政策工具主要運用基礎設施建設和人才培養兩種工具，占比分別是47.9%和22.9%，這說明中國養老服務體系整體發展水平還不高，不能有效滿足全社會對養老服務的迫切需求，基礎設施和相關從業人員不足成為養老服務發展所面臨的主要問題。由于養老服務具有準公共產品性質，行業發展對政府主導的資金投入需求較高，目前涉及“資金投入”的政策工具在供給型政策工具中占比僅為14.58%。需求型政策工具主要涉及到政府采購和服務外包，這既體現了養老服務發展的政策需求特征，也說明未來養老服務政策工具應強化在需求層面的供給。

表2 養老服務政策文本內容分析單元編碼表

資料來源：作者分類整理。

表3 X維度基本政策工具分布表

續表

資料來源：作者計算整理，表4同。

3. 養老服務政策的Y維度分析

對養老服務政策基本政策工具內容分析單元進行編碼之后，加入養老服務系統縱向維度，形成了養老服務政策工具二維分布結果，進一步的頻數統計顯示(見表4)： 13份養老服務政策文本對養老服務的發展提供了包括對服務主體(27.0%)、服務對象(5.7%)、服務內容(24.6%)、服務方式(5.0%)和保障措施(37.7%)等系統內各要素的全面干預。由此可見，大部分政策工具都是應用在養老服務系統中的保障措施上，其次是服務主體和服務內容，有關服務對象和服務方式的政策工具運用的最少。這說明現階段養老服務政策的重心是加快建立養老服務體系，其主要目的在于養老服務供給總量能夠有效應對老齡化帶來的各項挑戰。或者說目前我國養老服務政策主要還是解決養老服務的“有/無”問題，還沒有進入到政策供給的精準化階段。

表4 養老服務系統(Y)維度各環節分布

四、 結論與政策建議

1. 結論

(1) 養老服務基本政策工具應用存在結構性失調。具體表現在：環境型政策工具應用過多，需求型政策工具嚴重缺失。頻數統計表明，環境型政策工具在養老服務政策文本涉及到的基本政策工具中占比最高，達到將近60%；在環境型政策工具內部又以發展規劃和應對性策略兩種工具為主，特別是應對性策略占到了環境型政策工具的40%以上。應對性策略工具使用過多是由以下原因造成的：一是由養老服務供給的緊迫性所決定的，面對洶涌而至的老齡化所帶來的巨大養老服務壓力，為了最大限度調動各方力量提供養老服務的積極性和可能性，在政策制定時必須盡可能靈活，通過應對性策略推動政策實施；二是由養老服務內容自身的復雜性所決定的，養老服務的供給是一項涉及多主體、多維度的系統工程，不同地區不同人群中的養老服務遞送也存在著明顯差異，同時養老服務又是嵌入在其他公共服務供給與服務產業發展當中的，這些造成中國養老服務政策的“策略性”特征：一方面它必須要考慮多樣化的養老服務需求，另一方面又要兼顧現有“政出多門、互不兼容”的政策現實。在頻數統計中，需求型政策工具僅占4.92%，涉及到政府采購和外包兩項政策工具。對于非營利性或低營利性中低端養老服務市場來說，政府采購和服務外包等需求型政策工具能夠降低市場的不確定性，同時穩定并積極開拓養老服務市場，從而拉動養老服務事業和產業發展。就政策工具本身而言，政府采購和服務外包能夠促進企業和民間機構進入養老服務行業，降低政府在財力和人力投入方面的壓力，比環境型政策工具更有利于促進養老服務的發展。因此，未來應強化需求型政策工具在政策文本中的運用。

(2) 政策工具的有效性沒有得到充分體現。雖然整體上看環境型政策工具應用過多，但主要是發展規劃和應對性策略方面的政策工具使用過多，而金融支持和稅收優惠方面的政策工具卻存在使用不足。目前有關養老服務的稅收優惠政策主要是針對養老機構特別是非營利養老機構的，而忽視了基于養老服務本身的稅收優惠，對于提供養老服務的其他機構(比如基層醫院、護理院)也應當落實稅收優惠政策，甚至對有老年人需要居家照料的居民應相應減免個人所得稅。這種稅收政策一定程度上削弱了全社會協同提供養老服務的積極性。發展養老服務前期需要大量的資金投入，現有的金融支持政策主要集中在養老服務政策中的“保障措施”部分，只是列出了金融支持的大概方向和路徑，僅起到了“指引方向”的作用，缺少具體可操作性的政策工具，真正落實起來存在較大障礙。另外，金融支持政策主要關注養老服務的供給主體，而忽視了對老年人養老融資政策的關注，不利于最大限度挖掘老年人有效養老服務需求。在供給型政策工具中，使用較多的是基礎設施建設和人才培養，但在科技信息支持和資金投入方面的政策工具沒有得到充分運用。這一政策工具運用結構反映了目前養老服務供給上機構與人員短缺的現狀，而基礎設施建設政策主要涉及到養老機構建設的標準和目標，人才培養則主要關注養老服務人才服務能力和服務質量的提升。這兩項政策工具的運用都應建立在相應的資金投入基礎之上，資金投入是發展養老服務的必備要素，而現實恰恰是資金投入在供給型政策工具中占比最低。另外從日本、德國等重度老齡化國家發展養老服務的經驗來看，大力發展養老科技產品是解決養老服務人力和資金不足的重要手段，但目前政府在這方面的政策扶持力度還非常不夠。

(3) 養老服務政策的系統性仍不夠完善。從養老服務的系統性來看，政策工具主要集中在保障措施(37.7%)、服務主體(27.0%)和服務內容(24.6%)上。從執行結果來看，雖然國家加大了養老服務供給方面的政策措施，但是回應度不高，養老服務有效供給不足的問題仍很突出。就其根本來說，忽視了養老服務體系的本質是由“服務供給—服務方式—服務對象”組成的鏈條。一方面國家需要通過政策措施引導和激發服務對象的養老需求，另一方面也應通過政策倡導或規制將服務對象的養老需求通過有效的服務方式鏈接至服務供給主體，進而提高市場和社會兩個主體提供養老服務的積極性。所以，當前養老服務政策扶持應更多向服務對象與服務方式傾斜。

進一步分析發現，雖然政府出臺了不少有關養老服務主體的政策，但從政策的結構來看內容比較分散，排在前三位的分別是發展規劃(6條)、應對性策略(6條)和人才培養(5條)。養老機構不足是目前我國養老服務主體所面臨的主要問題，養老機構的發展離不開資金投入、金融支持和稅收優惠政策，這些政策對于養老機構來說是剛性的，而目前這三方面的政策總共才有5條，明顯偏少。雖然有關服務內容的政策也達到30條之多，但從政策的結構來看，主要涉及到應對性策略(10條)和發展規劃(8條)，而在法律法規和科技信息支持方面的政策很少(共4條)。事實上，現階段我國養老服務內容需要解決的問題主要有兩點：一是具體服務項目、內容和流程的規范化，這就需要強化法律法規；二是服務內容的創新和升級不斷滿足老年人及其照護者的多樣化需求，這就需要加強科技和信息支撐。而這兩點恰恰是服務內容政策當中所欠缺的。

2. 政策建議

(1) 不斷優化環境型和供給型政策工具，提升政策的靶向精準度。首先，對發展規劃、法律法規、應對性策略等具體政策工具的實施細節強化執行工作，通過制定實施細則和時間表嚴格規定各項政策措施的落實步驟，同時健全和完善相應的配套政策體系，提高政策的系統性和可操作性。其次，根據養老服務發展現狀和問題調整政策工具的內部結構。積極培育養老服務市場，適度加大稅收優惠、金融支持、資金投入、財政補貼等政策工具的實施力度。通過實施面向所有養老服務項目的稅收優惠和金融支持推動更多組織和個人參與養老服務供給，通過加大財政補貼力度引導和鼓勵市場組織和其他社會力量加大投入，參與養老服務供給和管理。強化老齡人口信息的采集、分析與監測應用平臺建設，充分發揮老年信息在長期照護、家政服務等養老服務中的基礎性作用。加大對康復輔具、智能護理、電子呼救等老年產品的研發和運用，發揮科技對養老服務的支撐作用。

(2) 特別重視需求型政策工具對養老服務發展的推動作用，強化對養老服務供給的鏈接功能。一是要改變政府資金的投入方向，運用政府購買服務和服務外包等政策工具培育養老服務市場。政府投資養老服務的政策由養老服務的營造者和直接提供者轉向服務出資者、購買者和管理者，在政府引導之下不斷提升全社會購買養老服務的支付能力與支付意愿，積極培育面向中低收入人群的養老服務市場。二是推進養老服務協作體系發展，實現養老服務的整合供給。養老服務本質上是一種整合性服務，同時兼具社會價值產品的特征，這決定了其通常是在公共供給和私人生產的混合方式下提供的，需要引入市場、社區和民間的資源與活力(敬乂嘉等，2009)。而增加政府采購、服務外包等政策工具的使用頻率與實施力度，有助于不同功能、不同性質服務系統之間協作關系的發展，進而實現養老服務組織層面上的“系統整合”和功能層面上的“服務整合”。

(3) 養老服務政策制定應注重基本政策工具與養老服務系統之間的二維整合。通常來說，只有當政策工具一方與政策環境、政策目標和政策對象為另一方的雙方之間相互匹配的時候，才能被看做是有效的政策工具(唐賢興，2009)。因此養老服務政策工具的選擇應與養老服務系統性相匹配，具體而言：一是政策工具的選擇要適應養老服務系統整體目標，政策制定的目標不應僅圍繞養老服務的供給，而應立足于養老服務系統實現良性循環，能夠滿足老年人基本養老服務需求的同時實現養老服務業的發展與提升。二是政策工具的選擇要考慮養老服務系統的環境，養老服務系統是中國新型公共服務體系建設的重要環節，中國新型公共服務體系目前所嵌入的政府間協作網絡、市場與社會協作網絡構成了養老服務系統的基本政策環境。因此，政策的制定必須要充分分析這兩類政策環境的特征，更加注重從養老服務如何遞送的角度契合政策環境，提高養老服務政策的有效性。