產能過剩的現狀、前因后果與應對

余淼杰，金洋

(北京大學 國家發展研究院中國經濟研究中心，北京 100871)

2012年以來中國經濟進入“新常態”，增長速度有所下降，許多結構性的經濟問題開始暴露出來。其中，部分行業的產能過剩已經成為中國政府部門最關注的經濟問題之一。

2015年底，中央經濟工作會議提出了以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為主要內容的供給側改革，使得治理產能過剩成為2016年中央經濟建設的主要任務之一。2016年底，中央經濟工作會議再一次將供給側結構性改革作為2017年的主要經濟任務，強調要深入推進三去一降一補，也意味著產能過剩的治理任重道遠。2017年底，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會做的報告中提出“十三五”期間要“堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現供需動態平衡”，又一次凸顯了產能過剩治理對于中國經濟健康發展前景的關鍵性作用。

與此同時，針對產能過剩問題，政府部門更是從2005年以來就多次出臺專門的政策性文件。我們將2005年以來國務院發布的直接針對產能過剩問題的政策文件進行了整理，匯總在表1中。

產能過剩問題受到的高度重視，可見一斑。遺憾的是，雖然政策界對于產能過剩問題高度關注，學術界對產能過剩的研究還相對較少。對于產能過剩問題的諸多細節，學術界都尚存爭議。什么是產能過剩？產能過剩會帶來怎樣的經濟后果？中國的產能過剩產生的原因是什么，又該如何應對？應對又會帶來怎樣的代價？本文旨在結合近年來政策的制定和學術研究的進展，系統性地對以上問題進行梳理，試圖描繪當前我們對產能過剩認知的圖景。

表1 國務院發布的針對產能過剩問題的政策文件

一、什么是產能過剩

什么是產能過剩？判斷產能過剩最重要的指標是產能利用率。產能利用率通常定義為實際產出與潛在產能的比例。低產能利用率意味著實際生產的水平相對于潛在的產能的比例較低，也就意味著產能相對于實際產出的過剩。當一個行業的整體產能利用率處于較低水平時，就意味著存在大量的閑置產能，該行業就處于整體產能過剩的狀態。因此，產能利用率的衡量就成為界定和分析產能過剩的前提和基礎。

除了少數產品如粗鋼等有明確的產能數據，因此可以比較容易地獲得產能利用率的衡量數據以外，大部分行業的產能利用率都依賴更復雜的手段去衡量。目前衡量產能利用率的方法，主要可以分為直接調查法、利用其他指標推測法以及資本折舊率法。

直接調查法主要為國家統計局所使用。2017年底，國家統計局首次公布了自2013年第一季度以來每個季度的中國工業產能利用率。圖1呈現了這一時期公布的產能利用率變化。產能利用率在2013年第四季度出現了一個小高峰，在2014到2016年之間迅速下跌，在2016年第一季度達到73 %以下，隨后迅速回升，在2017年第三季度已經達到了2013年以來的最高水平。

遺憾的是，除了2017年第三季度個別行業的數字以外，國家統計局目前尚未系統披露具體到行業層面的產能利用率的數值。即使對于工業整體的產能利用率，2013年之前也沒有系統的數字披露。因此要進行更早時期的產能利用率研究，我們必須借助其他方法。在中國公開可得的宏觀數據中，與產能利用率的定義最為接近的是中國人民銀行發布的5 000戶工業企業調查數據中的設備能力利用指數。如圖1所示，我們對比了2013年以來的設備能力利用指數與國家統計局公布的整體工業產能利用率，發現二者從變化趨勢上來看非常一致。

圖1 2013年以來工業產能利用率與設備能力利用水平

為此，我們嘗試利用設備能力利用指數去擬合工業產能利用率。利用當期和滯后一期的設備能力利用指數擬合的效果很好，擬合系數R2能夠達到0.7，并且設備能力利用指數的系數均在5 %的水平上顯著為正。結合2013年以前的設備能力利用指數，我們對2013年以前的工業產能利用率進行了推測，推測結果呈現在圖2中。

如圖2所示，全球金融危機前，與當時的經濟繁榮背景一致，中國的工業產能利用率處于較高水平，在78 %附近。全球金融危機發生后，中國工業產能利用率出現了垂直跌落，從78 %的高位下降到不及74 %，在2009年第三季度前后到達谷底。隨后，產能利用率出現了迅速回升，在2010年第四季度前后回升到77 %以上的高位。在維持了一年多的高位后，產能利用率于2012年前后又開始出現明顯下跌，而2013年則出現了短暫的回升，出現了一個小高峰。在2014年后產能利用率又開始震蕩下跌，到2016年甚至接近金融危機后的低谷水平。此后歸功于供給側改革的努力，產能利用率又迅速回升到了2013年以來的最高水平。整體來看，由設備能力利用水平推測的產能利用率變化趨勢與宏觀背景基本一致，因此從趨勢判斷上來講，有著較高的參考性。

圖2 利用設備能力利用水平推測的產能利用率

值得強調的是，以上的推測產能利用率比較適用于長期的趨勢觀察。由于設備能力利用水平的基礎調查對象只是5 000戶企業，無論與工業企業還是與規模以上工業企業整體，從樣本量上講都有較大差距。因此，在具體特定年份，特別是起落較大的年份，仍然可能存在不可忽視的誤差。比如，圖2中2013年末的推測產能利用率從趨勢上講其高于前后幾個季度，形成一個小高峰。這點推測的產能利用率和實際產能利用率是一致的。但是從絕對水平的橫向對比來看，這一時期的推測產能利用率明顯低于國家統計局發布的實際產能利用率，推測的水平低于2014年中期，但是國家統計局發布的數據則是2013年末更高。

更為重要的是，以上方法只適用于工業整體的產能利用率推測。具體到行業層面，甚至企業層面，由于沒有相應的設備能力利用水平的數據，這一方法則無能為力。為了研究行業層面和企業層面的產能利用率的特征和變化趨勢，就需要利用更微觀的企業數據作為基礎進行估計。

目前基于微觀企業數據對產能利用率進行估計的方法，主要可以分為數據包絡分析法、生產函數法以及資本折舊率法[1]。其中前兩種方法雖然為部分文獻采用，但是都從定義和概念上存在較大缺陷[2]，因此這里只介紹余淼杰等[3]提出的資本折舊率法。這一方法估計的基本思想是，企業的產能利用率越高，設備折舊越快，對應的固定資產折舊率也越高。雖然產能利用率無法直接觀測，但是資本折舊率的數據卻可以獲得。因此，可以利用能夠觀察到的資本折舊率水平，對產能利用率進行估計，我們將這一方法稱作資本折舊法。這一方法的優點在于其清晰地區分了企業的生產率和產能利用率，并在同一框架下進行了分析。

表2報告了根據余淼杰等[3]的方法，利用工業企業數據庫計算所得的行業層面的平均產能利用率狀況。可以看到，產能利用率在1998到2007年之間呈現的是上升趨勢，大部分行業的產能利用率在2012年則相比于2011年有所下降，又在2013年有所回升。這一整體趨勢與利用設備能力利用水平推測出來的工業整體產能利用率變化趨勢一致。

表2 余淼杰等(2018)估計的行業層面產能利用率

注：根據工業企業數據庫和余淼杰等(2018)的基準方法估算。

需要強調的是，余淼杰等[3]的方法是以每個行業內折舊率最高的企業作為產能利用率的衡量基準的。因此，該方法的度量結果適用于行業內部企業間的比較，而不宜直接拿來做行業間的比較。而有了企業層面的產能利用率數據，我們不但可以觀察到行業整體的產能利用率變化趨勢，還能觀察不同性質企業的產能利用率有什么不同的特征。這大大豐富了對產能利用率的探討深度。余淼杰等發現，資本密集度、生產率、盈利能力、出口密度都與企業的產能利用率存在密切關系。不同所有制企業的產能利用率也存在整體差異：外資企業的產能利用率要高于民營企業，而民營企業的產能利用率平均又要高于國有企業[3]。由于余淼杰等展示的只是初步的相關關系，更多產能利用率影響機制的檢驗還有很大的研究空間。

二、產能過剩行業與地域分布

究竟哪些行業存在比較嚴重的產能過剩？我們整理了2006年以來國務院文件提及的歷年產能過剩行業，匯總在表3中。

表3 國務院文件提及的產能過剩行業

注：2006年和2009年括號中的行業為潛在產能過剩行業。

可見，產能過剩主要集中在鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業，并且反復出現。2013年提及的五大產能過剩行業在2007年的文件中幾乎被完全涵蓋。其中，最為頻繁提及的當屬鋼鐵和煤炭兩大行業。如紡織等行業，雖然也一度成為產能過剩行業，但是在2006年以后就不再作為產能過剩的行業而提及。

這些出現過過剩產能的行業中，一些子行業產品有明確的產能數據，因此也有相應的產能利用率數據。我們可以觀察到這些產品的產能利用率變化趨勢。圖3分別呈現了工信部統計和公布的鋼鐵行業的粗鋼、電解鋁、化工行業的幾大產品產能利用率的變化趨勢。

我們可以看到，粗鋼產能利用率自2010年到達峰值后一直處于下降狀態，到2015年已經跌落至67 %的水平，處于嚴重的產能過剩狀態。電解鋁由于是月度數據，呈現更明顯的波動性，2013到2016年之間處于震蕩下跌的趨勢，并在2016年上半年跌落谷底，2016年下半年開始迅速回升。PTA、丁苯橡膠、順丁橡膠、有機硅甲基單體、氫氟酸和MDI等化工產品在2011到2016年期間均呈現明顯的下跌趨勢，在2015年前后處于產能過剩最為嚴重的狀態。

(a) 粗鋼

(b) 電解鋁

(c) 化工產品

這些產能過剩的行業在地域上如何分布的？我們根據2013年的工業企業數據庫數據，計算了2013年六大產能過剩行業企業的地域分布特征。根據行業增加值的絕對水平，我們計算了六大產能過剩行業在2013年集中分布的前十大城市，呈現在表4中。河北省唐山市是鋼鐵、水泥行業集中的城市；吉林省長春市是水泥行業最集中的城市；山東省東營則是化工集中的城市；平板玻璃和船舶業最集中的城市蘇州和泰州都屬于江蘇省。產能過剩的行業廣泛分布于江蘇、浙江、廣東、山東、上海、遼寧等沿海經濟大省，河北、河南、湖北、湖南等華北和中部工業省份。因此，產能過剩并不是一地一省的問題，而是全國性的問題。

表4 2013年六大產能過剩行業中的前十大城市

注：根據工業企業數據庫(2013)計算。

三、產能過剩的影響

產能過剩會造成怎樣的經濟影響？從定義上來講，產能過剩意味著大量閑置產能的存在，這本身就意味著資源的浪費。但是除此以外，產能過剩有著更深遠的經濟后果，包括制約經濟增長、加大通縮風險、加大債務風險、引發系統性風險[4]以及加大國際貿易摩擦。

(一)制約經濟增長，加大通縮風險

在推動中國經濟增長的“三駕馬車”中，投資是最關鍵一環。而產能過剩意味著該行業的預期回報率下降，現有的閑置產能會抑制新增投資，因此伴隨產能過剩的必然是該行業的投資增速下降。2011年以來制造業、基礎設施建設以及房地產業的固定資產投資增速放緩，直到產能利用率回升的2017年附近才又回升。與之同時的基礎設施建設投資增速則相對穩定，而房地產業則與制造業投資增速一起呈現下跌趨勢。而固定資產投資增速的下滑則進一步意味著經濟增速的下滑。因此，產能過剩是制約當前中國經濟增長的重要根源之一。

另一方面，產能過剩意味著供大于求，從而抑制該行業產品的價格。全面的產能過剩則有可能導致通貨緊縮的風險。圖4呈現了今年來中國兩大價格指數CPI和PPI的變化趨勢。我們可以發現，2011年以前，工業產品出廠價格指數PPI與消費者價格指數CPI高度一致。但是2011年以后，PPI呈現大幅跌落趨勢，跌落幅度明顯大于CPI，反映了工業整體價格水平的下降。圖5呈現了產能過剩相關行業的行業PPI。我們同樣可以看到，2011年以后，幾大行業的價格指數都出現了一致性的下跌趨勢。因此，產能過剩加大了潛在的通脹緊縮的風險。

圖4 中國整體CPI與PPI

圖5 產能過剩相關行業PPI

(二)加大企業部門債務風險

產能過剩背景下，企業的資產周轉速度放慢。同時資本回報率下降，這意味著，企業的償債能力變弱，不得不依賴更多外部債務融資。其結果是企業的杠桿率進一步上升。圖6展示了產能過剩相關行業自2000年以來的行業整體資產負債率變化趨勢。我們可以清楚地看到，2011年以來，這些行業的資產負債率明顯上升，說明這些行業整體的債務相對水平在上升。產能過剩相關行業的企業面臨了更大的債務風險。

圖6 產能過剩相關行業資產負債率

(三)可能引發系統性金融風險

與提升的資產負債率緊密相連的潛在后果，是可能引發的系統性金融風險。由于企業債務狀況的惡化、償債能力的降低，企業所處行業整體的不良貸款率將會出現明顯上升。圖7呈現了采礦業、制造業、房地產業以及整體企業的不良貸款率水平。我們發現2012年以來，企業的不良貸款率開始出現回升趨勢。

圖7 不同部門不良貸款率

而行業的產能過剩意味著行業整體都面臨著較為嚴重的流動性風險。通過金融系統傳導，這可能會引發潛在的系統性金融風險，加劇金融市場的不穩定。因此產能過剩的全面爆發有著非常嚴重的經濟后果。

(四)引發貿易爭端

除了國內經濟狀況的潛在后果，產能過剩的另一個直接后果就是加劇中國與相關國家的貿易摩擦。由于產能過剩意味著產品價格的下跌，自然也會帶來出口到其他國家的產品價格的下降。這會成為反傾銷等貿易制裁手段的借口。

事實上，中國自2001年加入WTO以來就一直是反傾銷審查和制裁的最大對象。圖8展示了2000年以來中國遭受的反傾銷審查案例與其他國家整體的案例變化趨勢。中國占據的比例在20 %以上。

圖8 2000年以來中國遭受反傾銷案例審查數

根據世界銀行暫時性貿易壁壘數據庫的數據，我們統計了在此期間中國遭受反傾銷調查的產品頻率。其中最高的是鋼鐵，第二高的是鋼鐵配件，正好均是產能過剩最嚴重的鋼鐵行業產品。兩者的反傾銷調查數分別是869件和657件，分別占到這一時期總的反傾銷調查的21.6 %和16.4 %。也就是說，單單是鋼鐵行業產品，就構成了中國遭受反傾銷調查案例的38 %。而反傾銷調查發起的最重要的理由，即是產能過剩。我們整理了2016年以來歐盟和美國以產能過剩為直接理由對中國發起的反傾銷和反補貼調查，匯總在表5中。

表5 2016年以來歐盟和美國對中國發起的產能過剩為由的反傾銷和反補貼調查

四、產能過剩的成因

中國產能過剩的產生，既有符合國際產能過剩經驗的共性，也有中國個別性特征。

從共性來講，產能過剩的產生主要可以分為周期性產能過剩和產業轉型造成的產能過剩兩大原因。產能利用率的波動本身是經濟周期波動的一部分。當經濟蕭條時，需求萎縮導致行業富余產能增加，形成產能過剩；當經濟復蘇，恢復繁榮，需求回升，富余產能減少，產能過剩化解。對于周期性的產能過剩，通過市場自身的周期性調節就可以自動調整過來。產業轉型造成的產能過剩，指的是傳統產業沒落，需求空間萎縮形成的產能過剩。與此同時，新興產業的投資供給過分集中，也容易形成過度投資和產能過剩。這是一個國家在產業升級時出現的結構性產能過剩，需要通過適當的引導加速產業升級的完成。

而中國產能過剩的形成則有企業、行業、地方政府和市場四方面的原因。中國改革開放以來經濟的長期高速增長，使得中國的企業對于市場的預期容易過度樂觀，導致盲目投資，加劇相關行業的產能擴張。對此現象，林毅夫[5]和林毅夫等[6]提出了著名的“潮涌理論”。該理論的核心就在于后發國家由于已經有先發國家的發展經驗，因此全社會容易對行業良好的外部前景存在共識。大量企業在彼此信息不完全下進行投資，形成“潮涌”，導致集中投資的行業出現市場價格下跌，最終呈現為明顯的產能過剩。

而從行業層面上來講，過剩產能的行業往往發展方式粗放，門檻低但是投資競爭激烈，創新能力不強，產品同質化程度高[7]。其結果是行業整體的產業集中度低，沒有形成由優強企業主導的產業發展格局，導致行業無序競爭、重復建設嚴重，催生了產能過剩。

地方政府雖然在中國經濟增長的過程中扮演了重要的推動決策，但是也在產能過剩的形成中起到了一定的負面作用。在中國目前的財政體制和政府官員考核機制下，地方政府競相吸引投資以增加地方GDP、稅收和就業。一些地方政府過于追求發展速度，過分倚重投資拉動，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復建設和產能擴張[8]。一些地方政府甚至設置破產退出壁壘，幫助企業并購重組，以保障各自轄區內的投資和就業，進一步加大了產能過剩治理的障礙。

另外，2008年全球金融危機發生后，中國政府為穩定增長推行的大規模刺激計劃，也從一定程度上加劇了產能過剩問題。這些財政刺激主要集中在交通運輸和電力行業，形成了大量的公共基礎設施投資。這進一步刺激了鋼鐵、水泥、金屬等上游產業的快速復蘇和擴張。此外，政府還出臺了“十大產業調整振興規劃”，促進鋼鐵、船舶工業、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、石化、汽車、電子信息、物流等十大關鍵產業的增長和就業。該規劃推出了多項配套政策，包括政府基金、信貸支持、稅收減免等。這些刺激政策對于中國經濟企穩回暖起到了重要作用[9]，但毫無疑問也加劇了產能過剩。

而中國整個市場機制本身的不完善，則是產能過剩產生的深層原因。中國的資源要素市場化改革相對滯后，政策、規劃、標準、環保等引導和約束不強，投資體制和管理方式相對不完善，監督檢查和責任追究不到位，導致生產要素價格扭曲，公平競爭的市場環境不健全，市場機制未能有效發揮，落后產能退出渠道不暢，產能過剩矛盾不斷加劇。

五、產能過剩的應對

產能過剩并不是一個新問題。發達國家在經濟轉型的過程中也曾出現過嚴重的產能過剩。與當前中國產能過剩狀況最為類似的，是1970年代到1990年代期間的日本，因此可以作為中國產能過剩治理的借鑒。

1970年代是日本由高速增長向中速增長轉變的轉型期，其基礎原材料行業(包括鋼鐵、有色、化工)出現了嚴重的產能過剩。

為了應對產能過剩，日本政府自1977年開始制定去產能為目標的《特定蕭條法》。該法案制定了如下治理原則：一方面， 對于長期產能過剩的鋼鐵等結構性蕭條行業，廢棄過剩設備，并對于這些行業給予稅收和低息貸款優惠，允許它們利用反蕭條卡特爾，有組織地限產保價；對新增設備進行了限制或禁止，為了保證設備處理的效果，對新增設備實施了限制。另一方面，允許一些行業對現有設備進行技術改造，提高勞動生產率；提高行業集中度，給予一些小企業廢棄設備補貼，鼓勵它們退出，還有一些小企業因長期虧損而自動退出，最終使得鋼鐵、電解鋁等行業集中度提高[10]。之后，伴隨著1980年代后期日元大幅升值，日本開啟了大規模對外投資轉移舊產業，將低端制造業轉移到“亞洲四小龍”以及中國大陸，推行積極的產業政策鼓勵企業研發，最終實現了從低端制造業向高端制造業轉型的過程。

表6 日本1976年主要產能過剩行業的產能利用率

注：數據來源于《日本通商產業政策史》。

總結日本的經驗，產能過剩的治理主要依靠產業轉移、市場自我調整以及政府適當的政策引導。中國當前治理產能過剩的思路，也正在從這三個方面入手。

2013年9月到10月，國家主席習近平在出訪中亞和東南亞國家期間提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。2014年10月，中國首倡的亞洲基礎設施投資銀行成立。2017年5月，北京首次舉辦了高規模的“一帶一路”國際合作高峰論壇，正式標志著“一帶一路”的宏偉經濟設想開始落地。

“一帶一路”的建設對于沿線國家和中國是一個雙贏的決議。對于沿線的發展中國家來說，“一帶一路”意味著搭上中國經濟高速增長的“便車”。對于中國來說，“一帶一路”則意味著巨大的產業轉移和產能吸收的潛能。國際產能合作是“一帶一路”的重要內容。2015年5月國務院印發《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，指出了推進國際產能和裝備制造合作的總體任務，是“將與我裝備和產能契合度高、合作愿望強烈、合作條件和基礎好的發展中國家作為重點國別，并積極開拓發達國家市場，以點帶面，逐步擴展。將鋼鐵、有色、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車、通信、工程機械、航空航天、船舶和海洋工程等作為重點行業，分類實施，有序推進。”另外，該《意見》還強調了要“立足國內優勢，推動鋼鐵、有色行業對外產能合作。”這些被提及的重點行業，大部分正是中國的產能過剩行業。

表7 “一帶一路”沿線國家及數量

根據國家信息中心[11]的測算，2016年底“一帶一路”沿線64個國家GDP總和大約12萬億美元，占全球GDP的16.0 %；這些國家的人口總數為32.1億，占全球人口的43.4 %。從人均GDP水平上，“一帶一路”沿線很多國家經濟發展狀況落后于中國，這意味著巨大的產業轉移空間。根據商務部發布的數據，中國2016年對“一帶一路”沿線國家的進出口總額6.3萬億人民幣；對沿線國家直接投資145億美元，占中國對外投資總額的8.5 %。中國企業在沿線20個國家建設了56個經貿合作區，累計投資超過185億美元，為東道國創造了近11億美元的稅收和18萬個就業崗位。而這才是“一帶一路”倡議提出的第三年，中國與“一帶一路”沿線國家的經貿合作方興未艾，擁有著巨大的增長空間和樂觀的增長前景，將有效促進中國的產業升級和產能過剩的化解。

圖9展示了2011年以來中國與“一帶一路”沿線國家貿易比重的變化。我們可以看到，從出口和進出口總和兩個指標來看，自“一帶一路”倡議提出后，“一帶一路”沿線國家在中國的貿易關系中的重要性明顯提升。尤其是出口，從2011到2016年的5年時間內，“一帶一路”沿線國家的比重從不到24 %上升到接近28 %，上升幅度接近4 %。

圖9 與“一帶一路”貿易占中國與全球貿易比重

我們將“一帶一路”沿線國家按照貿易額大小進行排序，在表8中列出了排名前十的國家。我們可以看到，主要的貿易伙伴國家越南、馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓等都是重要的發展中國家，產業發展階段落后于中國，是中國重要的產業轉移對象國。

表8 2016年“一帶一路”沿線國家與中國前十貿易額 億美元

而表9列出了根據2015年數據計算的中國對“一帶一路”沿線國家直接投資額度排名前十的國家。同樣，以印度、印尼、越南、老撾、馬來西亞和柬埔寨等為代表的東南亞發展中國家位列其中。中國與“一帶一路”沿線國家的投資合作一方面促進了這些國家的經濟增長，另一方面也為中國的過剩產能消化提供了重要契機。

表9 2015年中國對“一帶一路”沿線國家前十對外直接投資額度 百萬美元

在對外積極推行產業轉移的同時，中國的產能過剩治理也要通過完善市場機制，促進市場的自我調整。產能過剩伴隨著的是過度投資與產能擴張，而過度投資與產能擴張又在很大程度上源于相關企業面臨的低成本要素。因此，十九大報告提出，要“加快要素價格市場化改革”。目前，相應立法工作和政策規劃已經開始循序漸進地推進。國家發展改革委于2017年11月發布了《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》，旨在加快價格市場化改革，以改善目前“制約資源要素自由流動的價格機制障礙還沒有完全消除，資源環境成本在價格形成中還沒有充分體現，公平競爭的市場價格環境還不夠完善”等現狀。與此同時，《中華人民共和國資源稅法(征求意見稿)》也在同月發布，資源稅立法工作啟動。這些改革工作將從根本上清除造成產能過剩的市場扭曲，避免市場機制不完善導致的產能過剩。

除了市場機制改革的深化，政府在產能過剩的治理中也應當扮演適當的政策引導角色，對于落后產能的淘汰和退出進行積極引導。在引導落后產能退出上，中國政府做出了卓有成效的努力。表10匯總了2010年以來鋼鐵行業的去產能情況。從表10可以看到，中國在這7年間實現了大規模的落后產能淘汰，特別是2010到2011年，2014到2015年兩段時期，每年退出的煉鐵煉鋼均達到了千萬噸級別。李克強總理在2017年初發表于《彭博商業周刊》的文章總結道：“2016年，中國壓減落后過剩鋼鐵產能6 500萬噸以上、煤炭產能2.9億噸以上。我們計劃在三至五年內鋼鐵、煤炭產能分別壓減1.4億噸和8億噸，使相關行業恢復更加健康的基本面。”2017年，工信部等16個部門聯合發布了《十六部門關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》(工信部聯產業〔2017〕 30號)，進一步提出：“以鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業為重點，通過完善綜合標準體系，嚴格常態化執法和強制性標準實施，促使一批能耗、環保、安全、技術達不到標準和生產不合格產品或淘汰類產能(以上即為落后產能)，依法依規關停退出。”

表10 2010年以來中國鋼鐵行業去產能 萬噸

注：2016年鐵合金的去產能數據尚未公布。

中國過去也有成功治理產能過剩的經驗。在1998年亞洲金融危機期間，即出現了部分產業的嚴重產能過剩。其中，以中國紡織業最為典型和突出。1995到1998年，紡織業整體的利潤總額均為負值。虧損企業占比高達30 %，整個紡織業面臨著嚴重的過剩。《朱镕基講話實錄》里記錄了當時的政府治理方式：“1991 年有3 000萬紗錠，我就提出壓錠改造，壓掉1 000萬錠。但可惜的是，他們都不聽我的。最后不但沒有壓掉，還增加了1 000萬錠，變成4 000萬錠了，才有今天這個困難局面。現在提壓1 000萬錠，分流人員110萬。通過壓錠再加上改造，到今年年底就可以實現全行業扭虧為盈，三年目標兩年完成。”1998年紡織壓錠去產能后，紡織行業利潤由全行業虧損轉為盈利，虧損企業占比明顯下降。紡織業從此走出了過剩狀態。

1998到2002年間，中國的煤炭行業也面臨嚴重的產能過剩。根據統計，1998年僅鄉鎮煤礦最多時曾達到8萬多個，產量占全國總產量的43 %多。對此，國務院從1998年11月開始實行堅決的去產能政策，對小煤礦實施關井壓產。12月國務院發布《關于關閉非法和布局不合理煤礦有關問題的通知》，拉開全國去產能整頓的序幕。隨后當時的煤炭工業局發布《關于進一步加強煤炭行業安全生產工作的通知》，國務院發布《煤炭安全檢查條例》，關閉非法和標準較低的煤礦。2001年6月，發布《關于關閉國有煤礦礦辦小井和鄉鎮煤礦停產整頓的緊急通知》。到2001年7月末，全國累計關閉各類小煤礦5.46萬處，占1997年底小煤礦總數的2/3。全國原煤產量從1997年的13.25億噸壓減到2000年的9.98億噸。這一段為期三年的治理取得了顯著的成效，成功地抑制了亞洲金融危機沖擊下煤炭業的產能過剩問題。

中國當前階段的產能過剩治理，既借鑒了過去成功的治理經驗，也吸取了過去失敗的教訓。因此，目前的主導治理手段被認為是合理且有成效的。從2017年11月發布的最新數據來看，中國整體的產能利用率已經恢復到2013年以來的最高水平。產能過剩最嚴重的鋼鐵、煤炭等行業也都出現了明顯的產能利用率上升。

六、產能過剩應對的代價

但是落后產能的淘汰和退出也意味著就業崗位的減少、大量職工面臨轉業再就業問題。因此，產能過剩的治理需要配套的政策，來減小治理的代價，特別是相關行業的職工就業問題。

圖10呈現了2011年以來幾個主要的產能過剩相關行業的從業人員數變化趨勢。我們可以看到，2014年以后這些行業的從業人員數就進入了負增長，在2015和2016年度，負增長加速。黑色金屬礦采選業甚至出現了10 %以上的負增長率。這些數字背后意味著大規模的職工轉業和下崗失業再就業的過程。如果處理不得當，將會導致貧富分化和社會的不穩定。

圖10 產能過剩相關行業從業人員同比增長率

為此，國務院2013年發布的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》強調：“各級政府要切實負起責任，將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。”緊接著在2014年，人力資源社會保障部等四部門聯合發布的《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》推出了對于產能過剩行業的失業職工的補貼政策： “對采取有效措施不裁員、少裁員，穩定就業崗位的企業，由失業保險基金給予穩定崗位補貼(以下簡稱“穩崗補貼”)。補貼政策主要適用以下企業：……(二)化解產能嚴重過剩企業。指按《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)等相關規定，對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業淘汰過剩產能的企業。(三)淘汰落后產能企業。指按《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》(國發〔2010〕7號)等規定，對電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業淘汰落后產能的企業。”

而更大規模的宏觀政策方針在2015年推出。李克強總理在2015年提出以“大眾創業、萬眾創新”為核心的政策理念。《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》(國發〔2015〕32號)具體闡明了這一系列政策:“推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過轉變政府職能、建設服務型政府，營造公平競爭的創業環境，使有夢想、有意愿、有能力的科技人員、高校畢業生、農民工、退役軍人、失業人員等各類市場創業主體‘如魚得水’，通過創業增加收入，讓更多的人富起來，促進收入分配結構調整，實現創新支持創業、創業帶動就業的良性互動發展。”這一系列旨在促進就業、提升經濟活力的政策與產能過剩的治理是相互呼應的。

七、結語

產能過剩是關于中國轉型期經濟面臨的重要問題，其形成具有經濟發展規律的共性，也有中國的特性。產能過剩對于中國經濟有著重要的影響，因此治理產能過剩是中國經濟面臨的迫切任務。借鑒日本的國際經驗和中國過去治理產能過剩的經驗和教訓，中國的產能過剩治理從“一帶一路”倡議、市場機制改革以及堅決的去產能等幾個方面多管齊下，制定了全方位的對策，并已經取得了卓有成效的結果。但是產能過剩的治理也面臨著大量的就業崗位轉型和社會穩定問題。因此政府相應推出了以“大眾創業、萬眾創新”為核心的促進就業的政策，以減小產能過剩治理的代價。

可以說，治理產能過剩雖然取得了短期的成績，但是造成產能過剩的根源仍然亟待解決。進一步推進市場化改革是治本之策，而這仍然需要克服各種艱難，任重道遠，需要我們的努力和奮斗。