建設完備的環境執法監督體系研究結論

文|環境執法保障專題課題組

建設完備的環境執法監督體系是環保部門必須辦好的兩件大事之一。本研究廣泛深入總結國內外執法監督的經驗，加強規律研究，認真學習借鑒，適應發展要求，堅持總體謀劃、分步實施，體現中國特色、時代精神和可操作性。研究深入地分析了完備的環境執法監督體系的組成要素、各要素間的相互關系，在此基礎上提出了完備的環境執法監督體系的概念。

立足我國經濟社會發展的背景，客觀深入地剖析了我國環境執法監督的歷史變遷、作用和面臨的問題。總結了國外環境執法監督體系發展的經驗和規律，提出了建設完備的環境執法監督體系的對策建議和保障措施。主要結論有：

一、建設完備的環境執法監督體系，是促進環境保護歷史性轉變的必然要求

建設“完備的環境執法監督體系”是指為了全面執行國家有關環境保護法律、法規、制度、政策標準等，順利完成環境執法監督管理任務而建立的一套先進的、完整的、符合國情的環境執法機構、業務管理、技術裝備和人才保障體系。其主要內容是構建權責明確、行為規范的環境執法監督行政管理體系，結構合理、先進實用的環境執法監督機構和執法裝備體系，協調有序、運轉高效的環境執法監督業務運行體系和一支“政治素質好、業務水平高、奉獻精神強”的環境執法監督隊伍。“完備的環境執法監督體系”的核心是執法監督，基本要求是先進性、完整性和系統性。

完備的環境執法監督體系包括執法監督理念、體制、機制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂、體制是保障、機制是支撐、能力是依托、人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進，形成有機整體。建設完備的環境執法監督體系既要重視和發揮每個要素的獨立作用，更要重視各要素之間的優化配置和協同運轉，形成最佳整體功能。

建設完備的環境執法監督體系是適應我國行政體制改革的必然要求，是推動環境保護歷史性轉變的迫切需要，是實現全面建成小康社會新目標的客觀需要，是促進國民經濟又好又快發展的有效手段，是履行國際環境義務、樹立負責任環境大國形象的重要保障。

二、環境執法監督是環保部門的立足之本，實行環境綜合管理，執法監督工作只能加強、不能削弱

環境行政執法監督是環境保護主管部門對轄區環境保護工作實施統一監督管理的基本職能，是環境管理最基本、最基礎的支撐，是提升環境監管能力的重要途徑，是環保部門的立足之本。環境經濟政策等綜合手段能放大環境執法效果，但不能替代環境執法，要實現環境保護部門綜合環境管理職能，環境執法監督只能加強，不能減弱。作為環境行政執法的重要主體，各級環境執法監督部門認真履行職責，不斷加大執法力度，切實貫徹執行各項環境保護法律、法規，對打擊環境違法行為，捍衛環境法律尊嚴，保障國家環境安全，改善生態環境，提高資源利用效率，增強我國可持續發展能力，維護公眾合法環境權益，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，發揮了不可替代的作用，取得了顯著成效。環境執法監督促進了環境保護法律法規的貫徹實施，促進了產業結構調整和經濟發展方式的轉變，解決了一批突出的環境污染問題，維護了公眾環境權益，推進了排污收費制度改革，促進了生態環境保護。

三、“執法不嚴、監管不力”是我國環境執法監督體系存在的突出問題，解決這個問題，既要不斷完善環境法律，逐步確立生態文明觀念，又要著力構建有利于提高環境執法監督效能的體制機制

從系統和辯證的視角分析，我國環境執法監督體系既有體系內的問題，也有體系外的問題。體系內的主要問題有：環境執法監督理念有待創新，環境執法監督體制不夠順暢，環境執法監督機制不夠協調，環境執法監督能力不足；體系外的主要問題是：我國環境執法監督體系還面臨執法環境不夠寬松，法制不完善，公眾參與不足，司法保障不力等。體系內的問題和體系外的問題相互影響、相互作用，共同制約了環境執法監督效能的提高。

四、先進的環境執法監督理念是完備的環境執法監督體系的靈魂

本研究從我國基本國情出發，提出了服務科學發展的理念；從尊重生態系統規律、維護國家環境安全出發，提出了生態系統執法的理念；從建設社會主義和諧社會和依法行政的要求出發，提出了公平正義的理念；從發揮環境執法監督各參與主體的作用，積極引導企業自律出發，提出了伙伴關系的理念；從我國社會主義市場經濟體制、行政體制改革和國際環境執法發展趨勢出發，提出了執法效能的理念。

五、體制創新是建立完備的環境執法監督體系的根本保障，基礎是確立環境執法監督的法律地位，核心是完善環境執法監督職能，目標是逐步實現國家環境執法監督權的綜合、完整、統一

1.確立環境執法監督機構的法律地位

國務院頒布《環境執法監督條例》或在制定修訂環境保護法律法規時，明確環境執法監督機構為國家行政執法機構，清晰其工作職責，環境執法監督人員納入公務員序列，研究探索建立環境警察隊伍。

2.整合優化環境執法資源

實現國家環境執法監督職能的綜合、完整、統一。近期，可以由國務院明確界定各部門的職責和應當予以行政協助的情形，扭轉目前環境行政執法主體不清、職能交叉的局面，最大限度地統一環境行政執法主體。

3.合理劃分事權，理順環境執法監督組織管理體系

按照“國家監察、地方監管、單位負責”的總體要求，建成國家主要行使宏觀執法監督權、省級兼顧宏觀與微觀、市縣級行使微觀環境執法監督權的層級分明、互為補充的環境執法監督網絡。國家環境執法監督事權重點在宏觀執法監督權，執法監督對象主要是省級政府及有關部門、中央企業。省級環境執法監督事權兼顧宏觀與微觀，執法監督對象主要是省級政府有關部門，市、縣政府，國家和省重點排污單位及建設項目。市級及以下環境執法監督事權主要是微觀執法監督權，執法監督對象主要是企事業單位、個體工商戶等，依法查處環境違法行為。

4.建設規范權威的環境執法監督機構

（1）建立和完善國家環境執法監督網絡，增強“國家監察”能力。近期方案：在成立環境保護部的背景下，重點是強化和完善現有職責，整合環境保護管理部門內各職能機構的現場執法監督權，理清各級環境保護管理部門的環境執法監督事權。成立副部級的國家環境監察局，統一管理全國環境執法監督工作，集中行使國家環境保護行政處罰權，歸口管理和業務指導區域派出機構執法監督業務工作。在國家現有派出機構的基礎上，結合區域生態特征和行政區劃，重新規劃、調整派出機構的設置，完善其職能。根據需要，在重點區域、流域適當增設派出機構。實現環境規劃權、行政審批權、行政許可權與執法監督權的相對分離，整合環保部門內各職能機構的現場執法監督權并授予環境執法監督機構統一行使。合理劃分事權，理順環境執法監督組織管理體系。研究探索設立環境警察。中期方案：在國家大部門制的總體進程下，在農業部、水利部、建設部和國家海洋局等部門有關污染治理和污染處罰的職能劃歸環境保護部的背景下，重點是整合優化分散于國務院上述部門的環境污染執法監督職能，促進和激勵企業和公民個人的環境守法。按照《行政處罰法》第16條的規定，由國務院授權環境保護部相對集中有關部門的環境資源行政處罰權。從以懲罰違法為主要手段轉向以懲罰違法和鼓勵與促進守法并重，推進企業和公民個人自主承擔社會環境責任。組織開展環境警察試點工作。遠期方案：從遠期看，在農業部、水利部、建設部、國土資源部和國家林業局等部門的生態保護職能劃歸環境保護部的背景下，重點是整合優化分散于國務院上述部門的生態環境執法監督職能，進一步理順、法制化環保部門內部、層級事權，倡導生態文明與生態倫理。

（2）規范地方環境執法監督機構設置建議。地方環境執法監督機構建設，總體上按照國家層面環境執法監督體制改革的步調進行，設置省級成立副廳級環境執法監督機構，并參照國家在轄區內派出機構。市級及以下實行環境執法垂直管理，成立同級環境保護行政主管部門副職級的環境執法監督機構。縣（區）級成立環境執法監督機構。具備條件的縣區可以在鄉鎮劃片成立派出環境執法監督機構。在地方層次，可以適當試點和考慮環境執法監督雙重管理或垂直管理。

六、機制創新是建立完備的環境執法監督體系的重要支撐，必須以“統一、協調、高效”為原則，加強制度建設，完善工作程序，努力形成環境執法監督機構依法執法、相關部門密切配合、企業自我約束、社會廣泛參與的環境執法監督新格局

創新機制共涉及7項機制、27項制度。一是形成協調有序的內部執法監督機制。包括建立和完善內部信息交流和溝通協調制度、建立重大案件集體審理制度、健全崗位目標管理責任制和考核獎懲制度、完善執法過錯責任追究制度。二是建立上下聯動機制。包括健全巡查制度、強化直查制度、完善案件備案和統計制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。三是健全區域、流域環境執法監督協作機制。包括建立信息共享制度、建立聯合檢查制度、建立環境事件協同處置制度。四是建立和完善環境執法監督部門聯動機制。包括完善部際聯席會議制度、完善環境案件移交移送制度、建立執法信息通報制度。五是建立廣泛的社會監督機制。包括完善環境執法監督信息公開制度、健全環境投訴舉報制度、建立社會環境監督員制度、完善環境聽證制度、建立重大環境違法案件新聞發布制度。六是建立引導企業自律的機制。包括全面推進企業環境監督員制度、建立企業年度環境報告制度、完善企業環境行為信用評價制度、建立企業環境風險等級制度。七是完善對政府及相關部門履行環保職責的監督檢查機制。包括建立個案監督檢查制度、健全掛牌督辦制度、建立環境監察建議書制度。

七、能力建設是建立完善的環境執法監督體系的重要依托，各級政府要建立長效穩定的環境執法監督投入機制，人事編制部門要會同環保部門，研究制定環境執法監督人才建設規劃，及時調整和落實人員編制

一是加強環境執法人才隊伍建設。建設一支數量與任務匹配的環境執法監督隊伍；實行科學管理，把好環境執法監督人才進出、考核關；加強環境執法監督人才培養和繼續教育。二是提升環境執法裝備水平。配置先進實用的環境執法裝備；開展環境監察標準化建設，到2012年，在全國環境執法監督機構基本達到標準化一級標準的基礎上，東部及有條件的中西部城市環境執法監督機構率先實現現代化；增強突發性環境事件應急處置能力，到2010年，國家級、省級和地市級環境執法監督機構建立突發環境事件應急指揮系統，應急裝備得到加強，基本形成突發環境事件預防和處置能力；到2020年，全國所有地市級環境執法監督機構均建成突發環境事件應急指揮系統；到2030年，突發環境事件預防、處置能力實現現代化。三是提高環境執法信息化水平。根據環境執法監督的業務需求，5年內建成建設污染源自動監控系統、環境違法行為舉報投訴信息管理系統、污染源現場執法信息管理系統、生態環境遙感與地理信息監測系統、環境污染事故應急指揮系統和環境執法監督辦公自動化系統。四是培育和發揮社會中介機構服務環境執法的作用。將環境執法監督技術性事務轉移到中介機構，中介機構可開展如下業務：污染防治設施技術評估；污染事故鑒定與損失評估；污染防治設施管理和操作人員培訓；污染源在線監控系統運營管理；建設項目“三同時”環境監理；企業環境行為評估。

八、建設完備的環境執法監督體系是一個復雜的系統工程，完善環境法制、健全環境政策、加強司法保障、建設環境文化、強化對環境執法行為的監督等是重要的外部保障

1．完善環境法制

第一，修訂《環境保護法》，進一步明確政府的環境保護責任，強化環境執法監督權。第二，以《行政強制法》的通過和實施為契機，出臺配套法規規章，加大環境執法力度。第三，制定《土壤污染防治法》等法律，擴大環境執法領域。第四，修訂《大氣污染防治法》等法律法規，進一步強化環境法律責任。第五，抓緊制定各環境保護單項法律的配套法規規章，抓緊完成授權立法；需要在上位法規定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內做細化規定的，應當及時制定實施細則和配套規章；上位法有原則性規定的，應當及時制定實施性的法規規章，規定具體制度和措施；為履行國際環境條約，應當配套制定法規規章；迫切需要制定環境保護目標責任考核辦法、公眾參與環境保護管理辦法、環境友好企業評定辦法、生態示范管理辦法等；抓緊制定放射性物質運輸管理條例、畜禽養殖污染防治條例、生態功能保護區建設與管理條例等行政法規和國家級自然保護區監督檢查辦法等行政規章。

2．健全環境經濟政策

第一，提高環境違法成本的經濟政策。包括有利于環境保護的市場準入和交易政策，如完善工商部門環保前置審批等聯動機制；環保部門與工商部門合作完善相關指導文件及審批指導目錄，提高環保準入門檻；與海關、出入境管理等部門聯合研究完善現有綠色貿易管理辦法。有利于環境資源有償使用的政策。如在環境資源核算的基礎上，建立環境資源有償使用制度；深化資源環境價格改革，完善資源環境價格的形成機制。完善排污收費制度，調整排污費征收范圍和標準，使排放污染物繳納排污費的金額高于其治理成本。有利于環境守法的證券政策，規范重污染行業申請上市或再融資公司的環保核查工作，完善上市公司環境信息公開制度，將環境違法和守法情況與企業上市融資的額度掛鉤。第二，激勵環境守法的經濟政策。包括環保認證政策，大力推行生態標簽、綠色認證、有機認證等，推動企業對其產品的生命周期管理，使企業在環境保護中直接受益，引導約束人們選擇無污染和具有環境標志標識的綠色消費品，促進消費者環保意識的提高。財政補貼政策，如通過各級財政直接投資、轉移支付、設立專項資金、適當返還排污費等措施，對模范遵守環境保護法律法規的行為予以適當財政補貼，激勵企業遵守環保法律法規；對于各類經過環保認證的產品可以給予直接的補助補貼或者給予稅收返還，降低其生產成本，增強其市場競爭力。政府綠色采購政策，地方環保部門可以聯合財政部門建立地方的“政府綠色采購”政策，鼓勵當地環保守法狀況良好、產品可信賴的企業發展。第三，對環境違法與守法具有雙向“調控”功能的經濟政策。包括差別稅收、差別價格等政策，如對環保設施減征、免征固定資產投資方向調節稅。綠色信貸政策，對環境守法記錄良好的企業實施優惠信貸政策，反之，則實施嚴格的信貸政策。環境資源核算政策，建立完善的環境資源核算制度，引導政府官員樹立正確的政績觀，推動各級政府重視和支持環境執法。

3．加強司法保障

第一，健全環境損害賠償制度，加大對環境民事責任的追究力度。在各環境保護單項法律中普遍建立起諸如因果關系推定、舉證責任倒置等有利于保護污染受害者權益的規則。進一步明確環境損害賠償責任的構成要素，確定環境損害范圍和損害賠償范圍，規定損害賠償金額的計算方法、舉證責任的分配、環境民事責任的承擔形式、共同致害人的連帶責任以及環境保護共同訴訟規則等問題。強化環境民事糾紛的行政處理，修改現行立法或者制定專門的環境損害賠償法。第二，強化環境刑事責任的追究力度，嚴厲打擊環境犯罪。制定刑法修正案，將向飲用水水源地等需要特殊保護的區域排放有毒有害和放射性物質的行為、屢次逃避監管偷排的行為等規定為犯罪；重新界定破壞環境資源罪中的“造成公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”，降低環境犯罪的起點；完善涉嫌環境犯罪案件的移送制度，合理劃分檢察機關、公安機關和環保部門的職責分工。第三，改革現行民事訴訟制度，推行環境民事公益訴訟。取消《民事訴訟法》對起訴資格的限制，放寬原告資格，研究建立和案件有間接利害關系的公民、社會團體、檢察機關均能作為原告提起訴訟的環境民事公益訴訟制度；通過立法規定，因環境損害直接或間接受到侵害的公民、法人和其他組織，均可直接提起環境損害賠償的民事公益訴訟；鼓勵有條件的地區建立專門的環境法庭。第四，加大對污染受害者的法律援助力度，保障其環境權益。出臺相應的政策法規，鼓勵各種環保和法律的民間組織免費為污染受害者提供法律服務，幫助污染受害者獲得正當的法律救濟；將援助污染受害者而產生的法律援助費用列入國家財政預算。

4．加強對環境執法行為的監督

第一，強化國家權力機關監督。建立人大定期巡查制度，督促政府全面推行依法行政。改進監督方式，建立問責制，將詢問、質詢、撤職或罷免等監督手段有機地結合起來，既要追究直接責任人的責任，又要追究相關領導人的責任。必要時，各級人民代表大會常務委員會可以對重大環境保護問題組成專門的調查委員會依法開展調查。第二，強化民主黨派和社會組織的監督。以法律形式強化民主黨派監督，對監督對象、內容、范圍、途徑、權力、程序等做出明確規定。組織各級群眾自治組織，在自己的工作范圍內對環境保護法律法規的貫徹執行情況進行具體的監督。第三，強化行政監察監督。行政監察機關要加大對干涉正當環境執法以及環境執法失職、瀆職等的責任追究力度，并及時公布處理結果。對涉嫌觸犯刑法的犯罪行為，要及時移送司法機關處理。第四，強化社會輿論和公眾監督。對嚴重污染環境、破壞資源的行為進行曝光，通過立法列舉保障公眾行使直接監督權的程序性措施。

5．加強環境文化建設

第一，建設以生態文明為核心的新型環境文化。環境文化是我國社會主義核心價值體系建設的重要內容之一，是構建完備的環境執法監督體系的重要外部保障。新型環境文化應當以生態文明為核心。第二，構建有利于環境執法的法律文化。環境法律實施良好與否不僅與法律條文本身質量和環境執法程序、手段、能力密切相關，而且和外部的執法環境密切相關。這種外部的執法環境就是法律文化。第三，推進環境法制的宣傳教育。要使生態文明的觀念深入人心，使其體現到具體的環境法律制度建設和環境執法中，促進全社會共同參與環境守法，落實生態文明的各項要求。