地方政府債務(wù)風險防范中的財政金融協(xié)調(diào)

趙全厚（博士生導師）

目前，地方政府債務(wù)風險管控的形勢尚不樂觀，隱性債務(wù)風險的防范成為焦點。但是，在“拆彈”過程中若操之過急，也會引發(fā)流動性風險。尤其是自2017年以來，隨著金融和金融“去杠桿”的加速，以及對地方政府融資行為規(guī)范力度的加大，信用緊縮趨勢明顯，使得正處于轉(zhuǎn)型中的地方政府融資平臺的再融資出現(xiàn)了政策性困境，流動性風險陡然加劇，反而有可能成為觸發(fā)系統(tǒng)性風險的“扳機”。由此可見，防范和化解地方政府債務(wù)風險需要強化財政金融的協(xié)調(diào)。

一、我國地方政府債務(wù)風險狀況

根據(jù)財政部官方網(wǎng)站公布的信息，2018年8月底，我國地方政府債務(wù)余額為176684億元，控制在全國人大批準的限額209974.30億元之內(nèi)。其中，一般債務(wù)余額為109320億元、專項債務(wù)余額為67364億元。

總體來看，隨著近年來對地方政府債務(wù)規(guī)范管理的加強，地方政府法定債務(wù)風險穩(wěn)定可控。但地方政府的隱性風險不斷積聚是值得重點關(guān)注的問題，也是我國現(xiàn)階段防范地方政府債務(wù)風險的著力點。

根據(jù)Hana Polackova的研究成果可知，財政風險主要源于政府的負債和責任，具體包括顯性直接負債、顯性或有負債、隱性直接負債、隱性或有負債四類。其中，政府隱性債務(wù)風險主要是指法律或合同沒有明文規(guī)定的、反映公眾期盼或承受公眾壓力的政府道義責任。

我國地方政府的隱性債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，但因其債務(wù)訴求和對政府履行公共職責形成潛在風險而不得不由地方政府承擔[1]。若按照Hana Polackova的口徑，即根據(jù)地方政府自身的公共職責而需要承擔的法定債務(wù)之外的債務(wù)（其中包括直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)），則其范圍似乎過于廣泛。

我國目前關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的定義為：地方政府在法定債務(wù)限額以外存在著的并且按照相關(guān)規(guī)定屬于違法違規(guī)融資形成的變相舉債、擔保舉債等債務(wù)余額。這些債務(wù)并不是真正意義上的“無線索”債務(wù)（即沒有明文或合同等規(guī)定的債務(wù)），而是地方政府以擔保函、慰問函、人大決議、抽屜協(xié)議等形式，通過融資平臺公司、一般國有企業(yè)形成的政府債務(wù)，或通過PPP、政府股權(quán)投資基金、政府購買服務(wù)、融資租賃等非債務(wù)融資業(yè)務(wù)構(gòu)成的“明股實債”。從法律角度來看，這些債務(wù)的形成是有跡可查的，只不過構(gòu)成這些痕跡的文件、規(guī)定、承諾等因違反了國家相關(guān)律法而處于“無效狀態(tài)”，因而不被認可，反而構(gòu)成了違法違規(guī)融資的依據(jù)，因此形成的債務(wù)構(gòu)成了地方政府的隱性債務(wù)。我國目前的地方政府隱性債務(wù)，比照Hana Polackova的口徑，其范圍要小，至少沒有包括諸如社保缺口等費用性隱性債務(wù)。

國內(nèi)有關(guān)學者對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進行了相應(yīng)的測算，并依據(jù)口徑的差異得出了不同的結(jié)果。中誠信國際毛振華、袁海霞專家采用三種不同口徑對我國隱性債務(wù)進行了估算：我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在21萬億～30.5萬億元之間，約為顯性債務(wù)的1.4～2.0倍。閆衍[2]研究發(fā)現(xiàn)，2017年我國的地方政府隱性債務(wù)為34.5萬億元，超過顯性債務(wù)的2倍；不同口徑測算的地方政府隱性債務(wù)均保持在20%以上的速度快速擴張；考慮隱性債務(wù)的政府負債率直接上升至65%～78%，大幅高于發(fā)展中國家平均水平，隱性債務(wù)風險較為突出。

封北麟[3]對隱性債務(wù)采用二分法，分別對一類、二類債務(wù)進行分析和測算：①對于一類債務(wù)從不同數(shù)據(jù)角度推斷其規(guī)模。第一種方法是將國際清算銀行統(tǒng)計的我國政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)與財政部統(tǒng)計的債務(wù)余額比較。國際清算銀行數(shù)據(jù)顯示，我國政府債務(wù)余額為372357.73億元人民幣。我國財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年年末，政府債務(wù)余額合計299476.16億元。該數(shù)據(jù)顯著低于國際清算銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，差額為7.29萬億元，可以被認定為地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。第二種方法是通過估計非標資產(chǎn)的資管計劃規(guī)模及資金流向來推斷地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，大致為5.76萬億～9.35萬億元。②二類隱性債務(wù)規(guī)模受多種因素影響很難具體量化。但是二類隱性債務(wù)核算基數(shù)大，規(guī)模不可小視。根據(jù)國信證券經(jīng)濟研究所銀行團隊測算：2017年年末整個銀行體系對地方政府隱性債務(wù)敞口估計在28萬億元左右。銀行對地方政府隱性債務(wù)投資途徑包括貸款和表內(nèi)外非標投資，前者估計17.2萬億元，后者估計10.5萬億元。

太平洋證券按照口徑“地方政府債務(wù)=基建投資-中央項目下的基建投資-預(yù)算基建投資基金-基建投資收入；地方政府隱性債務(wù)=基建投資-中央項目下的基建投資-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-基建投資收入-地方政府債務(wù)”，從資產(chǎn)端收入估計全國地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模約為38萬億元。海通證券姜超從融資主體角度，將公開信息披露的融資平臺有息債務(wù)累加，得到2017年年底平臺合計有息債務(wù)約為32.3萬億元，扣除納入財政預(yù)算債務(wù)，2017年年底隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元。華創(chuàng)證券宏觀團隊從資產(chǎn)端和資金來源分析，估算隱性債務(wù)規(guī)模；從資產(chǎn)端倒推得出，截至2017年年末，隱性債務(wù)規(guī)模為26.556萬億元；從資金來源端估算，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達到22.4萬億元。

總體上看，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不小。根據(jù)上述專家的測算，若按照20萬億元計算，再加上地方政府顯性債務(wù)，我國地方政府的總體債務(wù)風險約在44%左右。

二、財政在防范地方債務(wù)風險中的主要舉措及其效果評價

1.“開前門”措施。

（1）規(guī)范舉債行為。包括：①授予地方政府舉債權(quán)，地方政府的債務(wù)需求可以通過且只能通過發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)。②實行地方政府債務(wù)限額管理，即對地方政府債務(wù)余額實現(xiàn)限額管理。③實行地方政府債務(wù)預(yù)算管理。地方政府債務(wù)必須納入預(yù)算，一般債券收入納入公共財政預(yù)算管理，專項債券收入納入基金預(yù)算管理；發(fā)行新增地方政府債券也要在法定限額內(nèi)發(fā)行。④發(fā)行地方政府置換債券，將過去已經(jīng)形成的、被認定為政府負有償還責任的部分地方政府性債務(wù)逐步置換為政府債務(wù)，降低債務(wù)成本。⑤完善地方政府專項債務(wù)管理。⑥建立風險預(yù)警和應(yīng)急處置機制。⑦構(gòu)建地方政府債務(wù)管理的常態(tài)化監(jiān)督機制。

（2）鼓勵融資創(chuàng)新。在防范新增隱性債務(wù)的前提下，鼓勵非債務(wù)融資，如大力開展政府與社會資本合作（PPP）、成立有社會資本參股的政府股權(quán)投資基金展開市場化和專業(yè)化投融資運作、融資租賃、資產(chǎn)證券化等多種形式的融資創(chuàng)新。

2.“堵后門”措施。為了防范地方政府債務(wù)風險，“堵后門”的措施主要是嚴格控制地方政府融資平臺的舉債行為。在城鎮(zhèn)化高峰和地方政府政績“錦標賽”背景下，巨額的投資需求容易使地方融資平臺成為違法違規(guī)舉債高發(fā)的載體，不少違規(guī)通道業(yè)務(wù)、代理業(yè)務(wù)均來源于此，政府隱性債務(wù)大多隱身于這些平臺之中，因此成為“堵后門”的主要著眼點。近年來，財政部陸續(xù)出臺相關(guān)政策，用于規(guī)范融資平臺的融資方式，加快融資平臺“去政府融資功能”的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。與此同時，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等文件的發(fā)布，也對政府購買服務(wù)、股權(quán)投資基金、PPP等融資方式進行規(guī)范，遏制隱性債務(wù)的增長。

3.財政政策效果評價。上述“開前門、堵后門”的措施總體上看取得了明顯的成效，但從2015年以來的情況看，依然存在著“一放就亂、一管就死”的問題。由于地方政府債務(wù)的積累是多方面因素的綜合性結(jié)果，不可能靠單方面的債務(wù)管理來取得“立竿見影”的效果。核心原因可能在于：

（1）地方政府債務(wù)融資的規(guī)范化管理存在著“開前門”與“堵后門”不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀。由于“開前門”措施過于謹慎，致使地方政府債券發(fā)行規(guī)模不合理。我國正處于城鎮(zhèn)化的高峰期和關(guān)鍵期，需要大量的資金來推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。這客觀上需要地方政府通過創(chuàng)新融資方式多渠道籌措資金，來滿足公共設(shè)施建設(shè)的需求。在此情況下，“開前門”與“堵后門”應(yīng)該是相輔相成的。“開前門”措施的落地效果與“開前門”措施是否得當?shù)让芮邢嚓P(guān)。誠然，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制和在公共領(lǐng)域引入社會資本等“開前門”的大方向是正確的，但事實說明，迄今為止“開前門”的力度依然不足，致使“堵后門”遇到了剛性阻力。不但地方政府融資平臺為政府融資的現(xiàn)象普遍存在，諸如PPP、引導基金等“開前門”的措施也受到了“明股實債”的困擾，成為違法違規(guī)融資的重要源頭。可見，只有科學合理地“開前門”，才可能有效地“堵后門”，實質(zhì)上是要解決地方政府融資剛性需求的合理滿足問題。

“開前門”有諸多措施，但歸納起來不外乎債權(quán)融資和股權(quán)融資。目前，我國地方政府債權(quán)融資的唯一渠道是發(fā)行債券，股權(quán)融資方式主要是PPP和政府股權(quán)投資基金（主要是政府引導基金）等模式。這就需要評估債權(quán)融資和股權(quán)融資方式在“開前門”大局下的執(zhí)行效果。在地方政府既定的剛性融資需求下，股權(quán)融資雖然相比于債權(quán)融資有許多優(yōu)點，但由于規(guī)范的PPP、政府股權(quán)投資基金等股權(quán)合作涉及“全生命周期”的長期性合作，社會資本在現(xiàn)階段顧慮多，簽約意愿可能不強，落地難的問題較為突出，不能有效解決地方政府的“即時需求”。而債權(quán)融資則能夠依靠政府信用及時足額籌集資金以滿足地方政府剛性需求，其優(yōu)勢在現(xiàn)階段就能夠有效顯現(xiàn)。著眼于未來，隨著政府理念與職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的完善、政府與社會資本合作各種模式的日益規(guī)范，股權(quán)融資的力度就會日益加大，地方政府債權(quán)融資規(guī)模將逐步縮減。因此，問題的關(guān)鍵是要根據(jù)“開前門”諸多措施的行為效果評估而采取階段性協(xié)調(diào)共進戰(zhàn)略，才能夠有效解決地方政府的剛性融資需求，達成政策目標。也就是說，不能簡單地按照制度來框定，而應(yīng)該依據(jù)地方政府博弈性行為的評估結(jié)果來切實完善政策。

（2）債務(wù)管理規(guī)范化進程未能與投資管理提升、投融資體制改革、財稅體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等相協(xié)調(diào)、相匹配。地方政府債務(wù)風險是衡量地方政府投資活動的結(jié)果性指標，因此債務(wù)管理的規(guī)范化需要與投資管理的有序化相匹配，即需要科學合理管控投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高投資的有效性。投資的有效性主要是指投資方向合理、資金使用高效、產(chǎn)出績效明顯的狀態(tài)。投資有效性的提高可以顯著地縮減投資規(guī)模并改善投資結(jié)構(gòu)，從而減少政府的對外融資需求，降低政府未來的財政壓力。為此，要編制中長期投資滾動計劃，提高決策的民主性，擴大信息公開范圍，接受社會監(jiān)督，從而使投資決策更為科學。要針對地方政府為追求政績而盲目擴大投資的內(nèi)在沖動，實時動態(tài)跟蹤其層出不窮的融資創(chuàng)新行為，防范隱性債務(wù)規(guī)模的進一步擴大。從長遠來看，需要通過深化改革來調(diào)整政績考核指標體系，明確劃分各級地方政府的投資事權(quán)、投資標準，在財力分配格局大體不變的情況下將一些外溢性強、涉及范圍廣的項目投資責任適時上移，理順政府間的財政關(guān)系，為地方政府債務(wù)風險管理奠定堅實的基礎(chǔ)。

（3）在打擊違法違規(guī)融資和督促地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，沒有在快速“去政府信用”的同時強調(diào)適時調(diào)整平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模和優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。這使得融資平臺公司在失去政府信用支撐之時沒有及時引入高質(zhì)量的資產(chǎn)來降低其存量債務(wù)的風險，致使金融部門為了“避險”而不得不采取抽貸、斷貸或停貸等措施，從而造成地方政府財政陷入“償債懸崖”的困境。

三、金融“去杠桿”“嚴監(jiān)管”對地方政府債務(wù)風險防范的影響

近年來，我國經(jīng)濟總體杠桿率居高不下，防范系統(tǒng)性金融風險成為金融部門的重要議題。尤其是自2017年以來，為了應(yīng)對國內(nèi)外各種不確定性風險，金融部門不斷強化風險管控措施。其主要措施體現(xiàn)在兩個方面：一是“去杠桿”，即貨幣政策的邊際趨緊、金融機構(gòu)加速回籠貸款。二是“嚴監(jiān)管”，分為兩個階段：第一階段以銀監(jiān)會對違法違規(guī)、不當套利和不當交易等的查處為標志，對于相關(guān)業(yè)務(wù)進行梳理排查和專項治理；第二階段以“資管新規(guī)”的出臺為標志，加大監(jiān)管力度，進行重點整治，加強金融機構(gòu)表內(nèi)外融資的綜合監(jiān)管，大規(guī)模壓縮“通道業(yè)務(wù)”。

金融“去標桿”“嚴監(jiān)管”的效果具體體現(xiàn)為社會融資規(guī)模的結(jié)構(gòu)性變化，如下表所示。可以看出，2018年1～7月份諸如“委托貸款”“信托貸款”等通道業(yè)務(wù)同比呈現(xiàn)出負增長的格局，事實上引發(fā)了信用緊縮。

金融“去杠桿”“嚴監(jiān)管”下社會融資結(jié)構(gòu)變化

這些金融政策與治理地方政府融資平臺融資風險政策的效果疊加，就容易對地方政府債務(wù)風險的防范產(chǎn)生較大的流動性壓力。如發(fā)改委出臺的發(fā)改辦財金［2018］194號指出“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，嚴格防范地方債務(wù)風險，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量”；財金［2018］23號文中提出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款”；保監(jiān)會、財政部于2018年1月出臺的《關(guān)于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風險的指導意見》指出：保險機構(gòu)要充分評估地方財政可承受能力，不得通過融資平臺公司違規(guī)新增地方政府債務(wù)。

這些規(guī)范化文件的出臺，限制了融資平臺的融資行為，導致融資平臺的資金緊缺、融資成本明顯上升。而銀行等金融機構(gòu)出于自身長遠利益考慮，就會盡可能規(guī)避違規(guī)風險，對融資平臺公司避之唯恐不及，不僅明顯減少對融資平臺的再貸款規(guī)模，而且受“嚴監(jiān)管”的影響急劇壓縮占融資平臺很大比例的“通道業(yè)務(wù)”，致使融資平臺公司的融資環(huán)境驟然惡化。由此造成的結(jié)果是：地方政府融資平臺的債權(quán)融資幾乎已無增量可言，甚至對平臺公司的轉(zhuǎn)續(xù)貸也大面積“歇業(yè)”[4]。即使是轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司，其市場化融資仍受“融資平臺”頭銜影響。部分金融機構(gòu)甚至會采取“一刀切”式的信貸限制，只要曾經(jīng)列示于銀監(jiān)會融資平臺名單，即使現(xiàn)在已經(jīng)退出，也會在信貸發(fā)放上設(shè)置諸多限制。

財政金融的這些措施疊加效應(yīng)明顯，一定程度上增加了流動性風險，導致地方政府在債務(wù)風險處置過程中可能會因操之過急而加速風險爆發(fā)。為了應(yīng)對金融“去杠桿”“嚴監(jiān)管”對融資平臺造成的償付壓力，一些地方政府不得不動用“非常手段”，如大力壓縮本應(yīng)投資建設(shè)的新項目、暫停部分在建項目，甚至將部分“保運轉(zhuǎn)”“保民生”的財政資金也用來緩解融資平臺的兌付風險，致使基建投資乏力、消費提振有限。這不僅引發(fā)了宏觀經(jīng)濟下行風險，也在一定程度上影響了財政功能的正常發(fā)揮。這也是2018年下半年財政金融政策不得不進行再調(diào)整、再協(xié)調(diào)的重要誘因之一。

四、財政金融協(xié)調(diào)防范地方債務(wù)風險的幾點看法

防范和化解債務(wù)風險要把握節(jié)奏、多方施策，切忌單兵突進或急躁冒進。尤其是財政和金融措施要相互有效協(xié)調(diào)，否則就可能出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。基于此，特提出以下幾點看法。

1.財政要區(qū)別看待縮減地方政府債務(wù)規(guī)模和防范債務(wù)風險的關(guān)系。地方政府債務(wù)規(guī)模在很大程度上是與防范債務(wù)風險具有一致性的，但也要注意到：前者是絕對規(guī)模的減小，后者是相對規(guī)模的減小。在特定情況下，也存在債務(wù)絕對規(guī)模增加的同時債務(wù)相對規(guī)模也在縮減的情況。而債務(wù)風險的防范主要在于控制相對規(guī)模的變化。一味要求在短期內(nèi)大幅縮減債務(wù)絕對規(guī)模，雖然能夠有效降低債務(wù)風險指標，但因加劇了政府財政資源短期內(nèi)為清償債務(wù)而產(chǎn)生的大規(guī)模流出壓力，反而有可能迫使財政資金出現(xiàn)“斷供”的可能性，或者影響財政宏觀調(diào)控的節(jié)奏和力度，影響財政職能的正常發(fā)揮，進而引發(fā)宏觀經(jīng)濟風險或社會風險。

2.金融方面要注重貨幣政策和監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。十九大提出：“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。可見，貨幣政策和宏觀審慎政策是金融政策的“雙支柱”，二者也需要協(xié)調(diào)。完善宏觀審慎政策框架是推進新一輪金融監(jiān)管體制改革的重中之重。宏觀審慎政策與貨幣政策之間既有側(cè)重，也相互交叉影響。貨幣政策側(cè)重穩(wěn)物價、促增長，宏觀審慎政策旨在防范風險和維護金融穩(wěn)定，比如控制金融體系整體或局部的杠桿水平。兩者都具有宏觀效應(yīng)和逆周期調(diào)節(jié)特征，因此政策制定和執(zhí)行過程中必須充分協(xié)調(diào)。2018年上半年的實踐證明，如果金融監(jiān)管政策突變，在一定程度上會對貨幣政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。例如，穩(wěn)健中性的貨幣政策，在“去杠桿”和“強監(jiān)管”的背景下，容易出現(xiàn)信用緊縮現(xiàn)象，有違中性貨幣政策的初衷。因此，需要在貨幣政策和金融監(jiān)管政策之間根據(jù)具體情況研判有效的協(xié)調(diào)路徑、構(gòu)建有效的動態(tài)協(xié)調(diào)機制，避免出現(xiàn)意外的信用緊縮或信用膨脹局面。特別是在財政著力防范、化解地方政府隱性債務(wù)和推動融資平臺轉(zhuǎn)型的過程中，若不能有效防范信用緊縮，必然會對融資平臺公司造成定向影響，并有可能加速其暴露流動性風險。

3.財政金融協(xié)調(diào)配合的基點在于防范地方政府債務(wù)的流動性風險。防范和化解地方政府債務(wù)風險確實是當務(wù)之急，但也不能操之過急。要謹防在化解債務(wù)風險時反而增加流動性風險爆發(fā)的可能性。這就要求在不影響財政職能正常發(fā)揮的情況下著力控制或減少債務(wù)規(guī)模，要嚴格依據(jù)財政化解債務(wù)的承受能力而盡量給予最低限度的流動性支持，如滿足融資平臺公司合理的市場化融資需要。否則，不但會對財政形成陡然的擠壓，而且可能會引發(fā)大面積的流動性風險。

五、財政金融協(xié)調(diào)防范地方債務(wù)風險的幾點建議

1.加快改革，構(gòu)建與地方政府財政承受能力相匹配的投融資制度。十九大提出了中國特色社會主義進入新時代的重大論斷。全面深化改革，既體現(xiàn)在全面，也聚焦于深化，體現(xiàn)在地方政府投融資體制機制方面。首先，持續(xù)深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，整改“投資出政績”的政績考核體系，理順政府與市場的關(guān)系，精確政府投資的邊界，充分發(fā)揮市場的決定性作用。其次，加快現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，實現(xiàn)財政預(yù)算完整、公開，在投資領(lǐng)域明確中央和地方的投資事權(quán)和支出責任劃分，適時將部分投資事權(quán)和支出責任上移，有效減輕地方政府投資壓力，為化解地方政府債務(wù)風險奠定基礎(chǔ)。最后，要通過深化國有企業(yè)改革，加快地方政府融資平臺公司的轉(zhuǎn)型升級，有效緩解公共領(lǐng)域投融資的“政企不分”現(xiàn)象，為構(gòu)建規(guī)范有序的地方政府舉債機制掃除障礙。

2.穩(wěn)步推進引入民間資本的法律法規(guī)，有效促進公益性項目融資的多元化。有效的法律體制是在公共領(lǐng)域引入社會資本投資、建設(shè)和運營，以及提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的重要保障。著眼于未來，結(jié)合目前正在開展的法治政府建設(shè)契機，加快構(gòu)建更為公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，積極穩(wěn)妥地推進PPP立法，在公共領(lǐng)域打破國有壟斷的局面，吸引合格規(guī)范的社會資本。尤其要注重掃清民間資本進入的各項障礙，切實保護產(chǎn)權(quán)收益。這將為地方公益性項目多元化股權(quán)融資提供有效保障，不但能夠有效緩解地方政府債務(wù)融資壓力，也能夠提高公益性項目的建設(shè)、運營效率。

3.加強投資管理，提高地方政府投資的有效性。政府投融資的風險很大程度上來自投資和融資的不匹配、不協(xié)調(diào)，因此管控風險需要管控投資。管控政府投資不僅要明確投資范圍，而且要通過加強投資管理來提高投資的有效性，有必要構(gòu)建投資規(guī)劃和財政規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制。

就現(xiàn)實情況來看，我國政府投資的效率有很大的提升空間。各級政府部門職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，投資決策隨意性強，投資管理質(zhì)量不高。低水平的重復建設(shè)、盲目報批、工程質(zhì)量低劣、尋租腐敗等現(xiàn)象屢見不鮮，“形象工程”“政績工程”時有發(fā)生，而對真正服務(wù)于百姓的公益性投資卻依然處于“補短板”狀態(tài)。政府投資雖受多部門監(jiān)管，但在實際過程中卻存在著監(jiān)管不到位、問責乏力等情況。這導致有限的財政資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置，從而嚴重制約了政府投資效率的有效提高，也因“事倍功半”催生了大量的不必要的市場化融資，積累了較多的財政風險。鑒于此，為了提高政府投資的有效性，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》提出：“依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調(diào)控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資”。這些要求為提高政府投資的有效性指明了方向。

（1）編制政府投資計劃。地方政府承擔著與民生息息相關(guān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重任，必然面臨著規(guī)模巨大的投資需求。但有效的投資必須充分參考財政能力的約束，否則就可能陷入債務(wù)危機，欲速則不達。公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因為項目生命周期長、資金需求規(guī)模大，項目支出通常會跨年度發(fā)生，變數(shù)比較大，決策有難度，所以必須經(jīng)過更加科學的決策和嚴格謹慎的管理。在一些成熟的市場經(jīng)濟國家，地方政府的投資決策需要經(jīng)過廣泛的民眾參與和時間檢驗，才能列入預(yù)算，開工上馬。例如，美國地方政府的投資項目除需要較為廣泛的民眾參與決策之外，還需要列入資本改善計劃（CIP）進行為期5～6年的滾動，經(jīng)過時間考驗才能正式列入資本預(yù)算[5]。2016年7月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》也明確要求：“編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接”，并且“依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計劃”。這樣做的目的在于發(fā)揮投資的關(guān)鍵性作用和提高投資的有效性，也有助于更為從容合理地統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金，減少不必要的債務(wù)負擔，把控好債務(wù)風險。基于此，應(yīng)該適時加強地方政府中長期投融資規(guī)劃，其內(nèi)容包括擬投資的各類公益性設(shè)施建設(shè)和大型維修項目總投資、建設(shè)內(nèi)容、融資方式、還款來源、建設(shè)和還款進度等。中長期投融資規(guī)劃要在既定的期間內(nèi)（如3年）不斷滾動優(yōu)化，并將信息公開，便于社會監(jiān)督，從而為資本預(yù)算的編制和執(zhí)行奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

（2）編制中期財政規(guī)劃，并與政府投資計劃相銜接。西方發(fā)達國家從20世紀60年代起就開始編制中長期財政規(guī)劃，目標在于防范未來的財政風險、維持財政政策的可持續(xù)性、提高政府政財紀律性與政府治理的透明度、保證經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先性等。中長期財政規(guī)劃的時間跨度一般為3～5年，能夠有效克服年度預(yù)算與長遠規(guī)劃難以有效對接的局限性。2015年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，要求實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機制。中期財政規(guī)劃要涵蓋政府綜合財力，與政府投資規(guī)劃遙相呼應(yīng)，有助于將政府投資規(guī)模與財政中長期承受能力相匹配。與此同時，凡是涉及財政政策和資金支持的金融政策，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。

4.在化解地方政府債務(wù)風險時財政金融要防范“次生風險”產(chǎn)生。地方政府債務(wù)風險是多年累積的結(jié)果，化解債務(wù)風險也不可能一蹴而就，否則容易引發(fā)“風險處置風險”，因此債務(wù)風險的化解既要積極也要穩(wěn)妥，把握好節(jié)奏。

（1）要正確看待債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風險的關(guān)系，始終將穩(wěn)步控制和降低債務(wù)風險作為著力點，將債務(wù)規(guī)模的增長速度控制在GDP增速和地方政府綜合財力增速之內(nèi)，逐步收斂風險。如果一味壓縮債務(wù)余額規(guī)模，在現(xiàn)行框架下很可能會引起基建投資急速下降，引發(fā)經(jīng)濟下行風險，甚至會進一步觸及財政“保民生、保運轉(zhuǎn)”的底線。

（2）要正確看待地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)之間的“此消彼長”關(guān)系，在把控總體債務(wù)風險的同時，適度加大法定債券的發(fā)行力度，以滿足地方政府合理債務(wù)融資的需要，為“遏制地方政府隱性債務(wù)增量、逐步化解存量”提供必要的條件。

（3）要協(xié)調(diào)財政與金融政策，形成政策合力，有序化解債務(wù)風險。統(tǒng)籌把握財政、金融政策的節(jié)奏和力度，高度警惕“去杠桿”過程中的“次生風險”，處理好防風險和促發(fā)展之間的關(guān)系。一方面，財政要在確保正常履行其應(yīng)有職能的同時，積極出臺有效措施統(tǒng)籌財政資源，努力化解債務(wù)風險；另一方面，金融政策也要兼顧財政化解債務(wù)風險的承受能力，協(xié)調(diào)好貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管的關(guān)系，積極保障合理充裕的流動性，保障融資平臺在轉(zhuǎn)型過程中和轉(zhuǎn)型后的合理再融資需求，避免陷入“財政懸崖”困境，觸發(fā)不必要的次生性財政債務(wù)風險。