金融審計需求：一個理論框架

鄭石橋（博士生導師）

一、引言

由于金融市場的外部性、金融體系的公共產品特性、金融市場的不完全競爭和信息不完備[1]，金融在促進經濟社會發展的同時，也可能帶來嚴重的風險，為此，世界各國都非常重視金融治理體系的建立，普通的制度安排都將金融審計作為金融治理體系的重要成員。本文要討論的問題是，金融審計為什么會成為金融治理體系的重要成員之一？或者說，金融審計為什么會產生？很顯然，這是有效的金融審計制度建構的基礎性問題。

未發現有文獻專門研究金融審計需求，但有不少文獻研究金融審計在金融監管體系中的不可或缺性，這些文獻從不同角度論證了金融審計在金融監管體系中的不可或缺性，這種論證與金融審計需求相關，主要觀點可以歸納為審計優勢論、監管問題論、金融特征論和法律規定論，然而，這些觀點都未能從經典審計理論的視角來解釋金融審計需求，并且沒有區分所有權監督和行政權監管。總體來說，還是缺乏一個基于經典審計理論的系統化的金融審計需求理論框架，本文擬致力于此。

二、文獻綜述

如前所述，現有文獻已從多個角度論證了金融審計在金融監管體系中的不可或缺性，本文的文獻綜述主要圍繞這類文獻展開。學者們的觀點主要可以歸納為審計優勢論、監管問題論、金融特征論和法律規定論。

審計優勢論從政府審計機關開展的金融審計所固有的特征及功能這個角度來論證金融審計的優勢，以金融審計的特征、功能和優勢來證明其在金融監管中獨特且重要的作用[2][3][4][5][6][7][8][9][10][11]，這是論證金融審計在金融監管中地位和作用的主流范式。

監管問題論從國內外金融監管體系存在的問題這個視角出發來論證金融審計在金融監管體系中的不可或缺性。現有文獻分別從金融危機和我國分業監管等角度來總結金融監管過程中存在的問題，而金融審計恰恰是解決金融監管所存在問題的有效措施[12][13][14][15][16][17][18][19][20][21]。

金融特征論認為，由于金融市場嚴重的外部性、金融體系的公共產品特性、金融市場的不完全競爭和信息不完備，金融市場需要強制性的監管，金融審計由于其固有的功能，在金融監管中發揮著重要的作用[1][22][23]。

法律規定論是從《憲法》《審計法》及其實施條例中對金融監管機構及國有金融機構的審計規定這個視角來論證金融審計在金融監管體系中的不可或缺性[24][25][26][27]。

上述這些觀點雖然闡釋的是金融審計在金融監管體系中的地位和作用，但是較少涉及金融審計需求，即這些觀點都未能從經典審計理論的視角來解釋金融審計需求，并且沒有區分所有權監督和行政權監管。因此，關于金融審計需求，還是缺乏一個基于經典審計理論的系統化的理論框架。

三、理論框架

本文的研究目的是基于經典審計理論，提出一個關于金融審計需求的理論框架。經典審計理論認為，在資源類委托代理關系中，委托人將一定的資源托付給代理人，代理人對委托人承擔了經管責任（accountability），委托人當然要求代理人按委托人的意愿最大善意地履行其經管責任，然而，由于激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定性等因素的影響，代理人不一定能按委托人的期望來履行其經管責任，可能偏離委托人的愿意，從而出現代理問題和次優問題。為了抑制代理人的代理問題和次優問題，委托人會推動建立一整套的治理機制，審計是這個治理機制的要素之一[28]。基于上述理論，本文首先勾畫出金融委托代理關系的基本構架，在此基礎上，就每類金融委托代理關系來分析其審計需求，最后分析兩個相關問題。

1.金融委托代理關系的基本構架。金融體系很復雜，各國的政治經濟及法律環境不同，都可能會影響其金融體系，而金融委托代理關系是金融關系的體現，不同的金融體系會有不同的金融關系，從而會有不同的金融委托代理關系。就我國的金融委托代理關系而言，總括各種金融類型，最基本的金融委托代理關系如圖所示。

金融委托代理關系圖

如圖所示的金融委托代理關系，可以分為兩類。第一類是基于資源托付的委托代理關系。在這類委托代理關系中，委托人將一定的資源交付給代理人，希望代理人履行某些職責，這類委托代理關系本身又分為三種類型：一是股東與金融機構之間的委托代理關系，股東將一定的資源（通常是資本）交付給金融機構，希望金融機構按股東愿意使用這些資源并實現一定的目標，金融機構對股東承擔金融經管責任，本文將這類委托代理關系稱為A類資源委托代理關系；二是金融機構總部與內部單位之間的委托代理關系，總部將一定的資源交付給各內部單位，希望內部單位按總部的要求使用資源并實現一定的目標，內部單位對總部承擔金融經管責任，本文將這類委托代理關系稱為B類資源委托代理關系；三是政府與其設立的金融監管部門之間的委托代理關系，政府將一定的資源交付給金融監管部門，希望其按政府的要求使用這些資源并履行金融監管職責，本文將這類委托代理關系稱為C類資源委托代理關系。

第二類委托代理關系是沒有資源托付的委托代理關系。在這類委托代理關系中，委托人并沒有將一定的資源交付給代理人，而是將金融業務的經營權授權給金融機構，并監管金融機構，金融機構對授權其經營金融業務的金融監管部門承擔了合法經營的責任，這種責任是法律責任，不是金融經管責任。

在資源類委托代理關系中，委托人對代理人進行控制是源于其資源托付，正是因為代理人接受了委托人的資源，所以其必須接受委托人的控制，這種控制是源于委托人對資源的所有權，所以在這種關系中，委托人對代理人的控制可以稱為所有權控制。在非資源類委托代理關系中，金融監管部門并沒有將一般意義上的資源交付給代理人，而是憑借法律授權對金融機構進行監管，這種監管不是基于資源托付，而是基于法律授權，對金融機構進行監管是法律給金融監管部門的一種行政授權，這種監管可以稱為行政權監管。

根據經典審計理論，審計以資源類委托代理關系為基礎，所以在金融委托代理關系圖所示的四種委托代理關系中，金融審計需求只存在于前三類資源類委托代理關系中。筆者將分析每種委托代理關系下的金融審計需求。

2.股東與金融機構的委托代理關系、治理體系及金融審計需求。A類資源委托代理關系是股東與金融機構之間的委托代理關系，股東將資源交付給金融機構，股東是委托人，而金融機構是代理人。股東將資源交付給金融機構是有要求的：一方面，希望金融機構按要求使用資源；另一方面，當然還會要求金融機構實現股東的某些意愿，例如，賺取一定的利益。金融機構作為代理人，也就對股東承擔了上述責任，這種責任稱為金融經管責任，一般將按股東要求使用資源的責任稱為金融財務責任，而將履行特定職責或實現特定目標的責任稱為金融業務責任。問題的關鍵是，作為代理人的金融機構是否要按股東意愿來履行其金融經管責任呢？答案是：不一定！

根據經典審計理論，對其原因分析如下：由于激勵不相容，金融機構有偏離股東意愿的行為動機。一般來說，金融機構與股東的目標不可能完全一致，在某些情形下，金融機構管理層可能有自己的目標，這些目標不一定都符合股東的意愿，但對于金融機構管理層有好處，在這種情形下，金融機構管理層為了自己的利益，有可能偏離股東的希望行事，這種行為一般稱為機會主義行為或代理問題。當然有這種想法并不一定都能實施，還要依賴于相關的條件，這就是合約不完備、信息不對稱和環境不確定性。

合約不完備是指股東不可能通過完備的合約來控制金融機構管理層。一般來說，股東與金融機構管理層之間會存在合約，但是這種合約不可能將所有的事項都事先預期到并規定下來（不是古典合約），而會給金融機構管理層留有大量的自由裁量權（具有新古典合約的特征），正是這些自由裁量權給金融機構管理層實施機會主義行為提供了條件。信息不對稱是指相對于股東，金融機構管理層具有信息優勢，掌握了許多股東所未掌握的信息，而這些信息優勢進一步為金融機構管理層的機會主義行為提供了條件。試想一下，如果股東與金融機構管理層信息對稱，那么當管理層實施機會主義行為時，股東很快就能發現，從而管理層也就難以實施機會主義行為。環境不確定性是指影響金融經管責任履行結果的因素較多，既有代理人的努力程度，也有外部因素，金融經管責任履行結果好，不一定是代理人努力的結果，而金融經管責任履行結果不好，也不一定全是代理人不努力的結果。因此，股東難以從金融經管責任履行結果中分離出代理人努力的份額，正是這種環境不確定性，給代理人實施機會主義行為進一步提供了條件。試想一下，如果股東能從金融機構經營業績中判斷出管理層努力程度，管理層的機會主義行為就會通過金融機構經營業績顯現出來。所以，激勵不相容導致金融機構管理層有實施機會主義行為的動機，而合約不完備、信息不對稱和環境不確定性的同時存在，為金融機構管理層的機會主義行為提供了條件。

金融機構管理層的機會主義行為或代理問題只是影響經管責任履行情況的因素之一，這類問題的產生主要是源于代理人的自利本性，通常是代理人的意愿行為。代理人不僅具有自利性，還具有有限理性的特征。由于代理人的有限理性，代理人履行其金融經管責任時可能會犯錯誤，從而損害代理人金融經管責任的良好履行，本文將這種錯誤稱為次優問題。一般來說，即使沒有委托代理關系，人也是有限理性的，也可能犯錯誤或出現次優問題，但是在委托代理關系中，由于金融機構管理層使用的是股東提供的資源，所以管理層更有可能放膽而為，從而放大了次優問題。

綜合上述分析，在股東與金融機構之間的委托代理關系中，代理人在履行其金融經管責任時，可能出現代理問題和次優問題。作為理性的股東，當然會預期到代理人的這些問題，從而會推動建立一整套的治理體系來應對這些問題，而金融審計可能成為這個治理體系的重要成員。問題的關鍵是，股東推動建立的金融治理體系中為什么會有金融審計呢？一般認為，金融審計是以系統方法從行為、信息和制度三個維度對金融經管責任履行情況實施的獨立鑒證、評價和監督，并將審計結果傳遞給利益相關者的金融治理制度安排。簡單地說，金融審計就是對金融經管責任履行情況的鑒證、評價和監督，如果股東推動建立的金融治理體系中需要對代理人金融經管責任履行情況進行鑒證、評價和監督，則金融審計就會出現，如果這個金融治理體系中并不需要了解代理人金融經管責任履行情況，則金融審計就不會出現。所以從邏輯上來說，金融審計在股東推動建立的金融治理體系中不一定存在，即其并不是不可或缺的。但是通常情形下，由于激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定性的存在，通過鑒證、評價和監督代理人金融經管責任履行情況，促使代理人更好地履行其金融經管責任，是股東的普通需求。所以，股東對外部金融審計存在普通需求。

3.金融機構總部與內部單位的委托代理關系、治理體系及金融審計需求。B類資源委托代理關系是金融機構總部與內部單位之間的委托代理關系，金融機構總部將一定的資源交付給內部單位，一方面會要求內部單位按規定使用資源，這種資源使用責任通常稱為財務責任；另一方面，會要求內部單位開展特定的業務活動，并達到一定的目標，這種責任通常稱為業務責任。上述財務責任和業務責任就構成了內部單位對金融機構總部承擔的金融經管責任。問題的關鍵是，內部單位是否會按總部的愿意來履行其金融經管責任呢？與股東和金融機構管理層中的問題類似，金融機構總部與內部單位之間也存在激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定性，所以，內部單位在履行其金融經管責任時，也完全可能出現代理問題和次優問題，其中的邏輯類似股東與金融機構之間的委托代理關系，這里不再贅述。

為了應對內部單位管理層的代理問題和次優問題，金融機構總部也會推動建立金融治理體系，金融審計可能會成為這個治理體系的重要成員。問題的關鍵是，金融機構總部推動建立的針對內部單位的金融治理體系中為什么會有金融審計呢？通常來說，金融機構總部會選擇多種治理機制來應對內部單位的代理問題和次優問題，面對眾多的治理工具，選擇的原則是效果與成本，只有效果好且具有成本優勢的治理機制才會成為治理體系的成員，金融審計由于其對內部單位金融經管責任的鑒證、評價和監督，能有效地抑制內部單位在金融經管責任履行中的代理問題和次優問題。另外，金融機構通常規模較大，內部單位較多，建立專門的內部審計機構擁有穩定且較大的業務量，如果能保障專業勝任能力，則內部審計也符合成本效益原則。基于上述原因，金融機構總部在選擇治理工具時，內部審計通常會納入其中，所以，金融機構總部對內部金融審計存在普通需求。

4.政府與金融監管部門的委托代理關系、治理體系及金融審計需求。C類資源委托代理關系是政府與其設立的金融監管部門之間的委托代理關系，政府為金融監管部門提供資源，并要求這些部門履行金融監管職責。一方面，金融監管部門承擔按政府的規定使用資源的責任，這種責任稱為財務責任；另一方面，金融監管部門承擔了履行其監管職責的責任，這種責任稱為業務責任。金融監管部門的業務責任和財務責任組成其金融經管責任，政府作為金融監管部門的設立者或委托人，當然希望金融監管部門能良好地履行其金融經管責任。問題的關鍵是，金融監管部門能否良好地履行其金融經管責任呢？答案是：不一定！為什么呢？根據經典審計理論，自利和有限理性是人的兩個本性，正因如此，金融監管部門的領導人可能偏離政府的希望，在履行金融經管責任時出現代理問題和次優問題。作為金融監管部門的領導人，雖然已經成為政府人，但是，政府人也會具有自利本性，從而可能出現機會主義傾向或代理問題，同時，政府人也存在有限理性，也會犯錯誤，從而出現次優問題。很顯然，政府與其設立的金融監管部門之間也存在激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定性這些問題，在這種條件下，具有自利本性和有限理性的金融監管部門領導人就可能出現代理問題和次優問題，這些問題將對其良好地履行金融經管責任帶來負面影響，導致政府對金融監管部門的希望落空。

政府領導本身也是理性人，當然會預期到金融監管部門出現代理問題和次優問題的可能性，為此，會推動建立應對這些問題的治理體系，由政府審計機關開展的對金融監管部門的審計可能是其中的重要組成部分。當然，由于政府會設立眾多的職能部門，金融監管部門只是其中之一，政府推動建立的針對金融監管部門的治理體系，會有各職能部門治理體系的共性，也會體現金融監管部門的個性。問題的關鍵是，金融審計為什么會成為政府治理金融監管部門出現代理問題和次優問題的重要機制呢？從理論上來說，就治理金融監管部門代理問題和次優問題的工具來說，政府有很多選擇，并不一定會選擇金融審計，所以從邏輯上來說，政府對金融審計的需求具有權變性。但是，政府在選擇具體治理工具時，要基于效果原則和成本效益原則，前者要求該工具的治理效果好，后者要求該工具的營運成本低，而金融審計恰恰具有效果好且成本低的特征。就治理效果來說，金融審計通過對金融監管部門的金融經管責任履行情況進行鑒證、評價和監督，能有效地抑制其履行金融經管責任中的代理問題和次優問題，從而促進其金融經管責任的良好履行；就營運成本來說，由于政府設立了許多的部門，金融監管部門只是其中之一，在這種情形下，設立專門的政府審計機關再加上一些審計業務外包，如果政府審計機關具有專業勝任能力，則政府審計機關的營運符合成本效益原則[29]。正是由于政府審計機關針對金融監管部門開展審計，符合效果原則和成本效益原則，審計通常會成為政府治理金融監管部門代理問題和次優問題的工具，如果將這種審計稱為政府金融審計，則政府對針對金融監管部門的政府金融審計存在普通需求。

5.兩個相關問題。上文分別分析了各類資源委托代理關系及其金融審計需求，還有兩個相關問題需要分析：一是國有金融機構的特殊審計需求；二是金融監管需求及其與審計治理的關系。

（1）國有金融機構的特殊審計需求。在金融委托代理關系圖的架構中，股東與政府是分離的，股東是金融機構的出資人，而政府則通過其設立的金融監管部門對金融機構進行監管。對于國有金融機構來說，政府也是出資人的代理人，所以，政府既然是國有金融機構的股東，也是國有金融機構的最終監管者，在這種情形下，由政府審計機關開展的對國有金融機構的審計，究竟是回應政府作為股東的審計需求，還是作為最終監管者的審計需求呢？本文認為，由政府審計機關開展的對國有金融機構的審計是回應政府作為股東的審計需求，而不是政府作為金融機構最終監管者的審計需求。其原因包括兩個方面：第一，正如前文對A類資源委托代理關系分析所表明的，政府作為股東具有審計需求，所以必須由其設立的政府審計機關來回應其審計需求；第二，政府對所有金融機構的監管職權已經交給金融監管部門行使，如果要在金融監管的基礎上再加上金融審計，則必須是對所有的金融機構都加上金融審計，而不僅僅是針對國有金融機構。基于以上原因，由政府審計機關開展的僅僅針對國有金融機構的審計，不是政府以最終監管者身份實施的監管措施，而是以股東身份實施的治理措施。

（2）金融監管需求及其與金融治理的關系。金融委托代理關系圖中，政府設立的金融監管部門對金融機構（包括其內部單位）進行金融監管，具體可以區分為金融監督與金融管理兩種活動。金融監督指政府設立的金融監管部門對各種類型金融機構實施的檢查和督促，金融管理指政府設立的金融監管部門對各類金融機構實施的領導、組織、協調和控制等一系列活動。總體來說，金融監管是政府通過設立專門的金融監管部門，對所有金融機構開展的監督和管理活動，是以法律授權為基礎的，無論政府是否對金融機構出資，都要進行監管，所以金融監管與所有權無關，是行政權監督。政府為什么要開展金融監管呢？主要原因是政府作為公共事務管理者，必須提供一些公共服務，而保障金融市場的安全有效是政府必須提供的公共服務之一，為此，政府設立專門的金融監管部門來提供這種服務。

金融治理是比金融監管更為廣泛的概念，是一個社會及金融機構內部為了抑制各責任主體的機會主義行為和次優問題，保障金融機構的安全合規有效營運而采取的各種治理措施。一般來說，內部治理、政府治理、市場治理和社會治理是金融治理體系的組成要素，由金融監管部門實施的金融監管屬于政府治理，是金融治理的組成要素之一，金融審計作為一種金融治理工具，在多個領域都可能出現[30][31][32]，屬于何種類型的治理機制需要視審計委托人的身份而定。無論如何，金融監管、金融審計都是金融治理體系的組成部分。

四、結論和啟示

由于金融對經濟社會發展的“雙刃劍”作用，世界各國都很重視金融治理體系的建立，普通的制度安排都將金融審計作為金融治理體系的重要組成部分。本文討論的問題是，金融審計為什么會成為金融治理體系的重要成員之一？基于經典審計理論，本文提出了一個關于金融審計需求的理論框架。

基于資源的金融委托代理關系有三類，一是股東與金融機構之間的委托代理關系，二是金融機構總部與內部單位之間的委托代理關系，三是政府與金融監管部門之間的委托代理關系。各類委托代理關系下，代理人都對委托人承擔了金融經管責任，成為金融經管責任承擔者，由于自利和有限理性，在激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定性情形下，金融經管責任承擔者可能偏離金融委托人的意愿行事，從而出現代理問題和次優問題。為此，金融委托人會推動建立一整套的金融治理體系，金融審計是其中的重要成員，其發揮作用的路徑是鑒證、評價和監督金融經管責任履行情況，以促進金融經管責任承擔者更好地履行其金融經管責任。由于金融審計的獨特作用路徑，股東對外部金融審計存在普通需求；金融機構總部對內部金融審計存在普通需求；政府對針對金融監管部門的政府金融審計存在普通需求。

本文的研究驗證了黑格爾的一句名言——“存在即合理”，即存在的事物都有其存在的原因，金融審計也是如此。金融審計作為一種客觀實在的審計現象具有廣泛性，本文的理論框架解釋了其存在的理由，這種理論解釋為正確地建立和實施金融審計制度提供了理論支撐，特別是對于正確地理解對國有金融機構的金融審計和金融監管提供了理論解釋。