生態移民，如何增收？

張正

生態移民問題幾乎在世界上任何一個國家都存在，如何實現“移得出、穩得住、有發展、能致富”是全世界共同的課題。

作為全國最大的生態移民扶貧開發區之一，寧夏紅寺堡生態移民安置區移民增收問題一直受到外界關注。

調研發現，近年來，盡管該區移民收入來源有所豐富，但增收難題有待破解。

長達10年的移民工程

紅寺堡位于寧夏中部，紅寺堡一詞始于明朝，時為屯軍牧馬之地，屬三邊總制寧夏鎮靈州千戶所管轄。

紅寺堡地區的移民開發可以追溯到漢代時期，甚至更遠，紅寺堡地區的人口遷入和遷出，就形成了遷移活動。紅寺堡現轄區域由同心縣新莊集鄉、同心縣韋州鎮、中寧縣、吳忠市利通區等地規劃組成。

從1967年起，紅寺堡地區劃歸某軍區作為軍事用地。寧夏揚黃灌溉工程移民開工建設以后，紅寺堡的軍事用地全部移交給當地政府作為扶貧揚黃灌溉工程開發用地。

1998年6月19日，寧夏自治區政府決定設立寧夏扶貧揚黃灌溉工程紅寺堡開發區，行政隸屬關系上隔斷其與有關市縣的聯系。同年11月，決定成立寧夏揚黃灌溉移民工作小組，下設紅寺堡區管理委員會，為縣級機構統一管轄開發范圍內的鄉、村各級組織。成立了紅寺堡區揚黃灌溉指揮部，開始了長達10多年移民工程。

移民搬遷對象主要是同心、海原、西吉、固原、彭陽、涇源、隆德等7縣生活在高寒、土石山區、干旱帶等就地脫貧無望的農戶。此外，還有政策規定必須退耕還林還牧的封山育林的農戶和中寧縣的部分農戶。

增收乏力，三大問題掣肘

調研發現，紅寺堡區移民戶收入增長存在三大問題：

首先是自然資源限制。

紅寺堡區是寧夏生態環境較為脆弱的地區之一，常年干旱少雨，水資源短缺；地處半荒漠草原之中，土地沙化、鹽堿化嚴重，土壤貧瘠，農作物種植以小麥、玉米為主，品種單一，產量不高，造成農業結構不夠合理，產出較低。有些地方沙漠侵蝕農田。水資源嚴重缺乏和土地資源緊缺是制約紅寺堡區經濟社會發展的最大問題。

雖然人畜飲水問題已基本上得到解決，但是，紅寺堡區當地水資源量少質差，可利用的水資源十分有限，水資源嚴重短缺。

當水資源缺乏時，農業收益降低，加上近幾年干旱，以前是有多少畝土地，就灌溉多少畝，但由于現在人口的增加對黃河水灌溉有了明顯的限制，如果不能灌溉，這里的農民僅靠天吃飯將沒有一點收益，投入大于產出，只能減少耕種的土地，土地量的減少也是農民基于經濟利益權衡之下做出的選擇。

一些地區灌溉不足，另一些地區則因為土質條件不佳導致排水不暢，造成荒漠化和鹽漬化并存，特別是在中部干旱地區，盡管采取了一些措施控制土地的荒漠化和鹽漬化，但效果不明顯，且改造成本高，很難得到移民的支持。

比如，紅寺堡區大河鄉大河村 30%以上的土地已經鹽漬化，無法種植糧食作物，通過開溝和埋管等方式排除鹽堿可以減輕土地鹽漬化，但村民反映，效果不明顯。目前在鹽漬化不太嚴重的土地上可以種植枸杞，但是如果鹽漬化得不到有效控制，嚴重鹽漬化的土地只能拋荒。

土地是重要的生產資料，過去實行土地承包到戶經營，一度解決了農民溫飽問題，極大地調動了農民生產積極性，但現在弊端越來越突出，給農業產業化發展帶來了嚴重影響。

一方面，農村土地的分散經營，制約了農業機械化、產業化進程，降低了土地的有效利用率，影響了農村勞動生產率的提高；另一方面，靜態的承包地無法根據市場需求進行流轉，難以集中到種糧大戶手中，從而影響了農業集約化經營，造成農業產業規模小，效益得不到提高。

其次是移民戶自身能力有限。

目前，紅寺堡區每百名農村勞動力中文盲、半文盲占 30%以上，小學程度占 35% 以上，即小學文化程度以下人員占農村總人口近 70%。勞動者文化素質低，不只是表現為思想觀念落后，而且意味著科技素質偏低，缺少一技之長。加之不適應遷入地的生產生活方式，困難較多，如果遇到疾病災害等，極易返貧。

現代人力資本理論的先驅西奧多·舒爾茨指出：“人的知識、能力、健康等人力資本的提高對經濟增長的貢獻比物力、勞動力數量的增加要重要得多，在改變窮人的福利中，決定性的生產要素不是空間、能源和耕地，而是人的質量的改進。”

由于農民知識技能少，紅寺堡區農業新技術的轉化與應用困難， 技術問題成為制約一些優勢特色產業快速發展的瓶頸。此外，由于人力資本存量低，很多扶貧資金由于操作、開發不當，不僅沒有產生遞增效應，反而使這些投資損失殆盡，有些甚至還背上了沉重的債務包袱，陷入了“人力資本水平低—素質技能不強，難以進入資本市場，沒有創新精神—貧困”的惡性循環之中。

再次是非農就業存在困境。

非農就業收入對移民家庭來說越來越重要，但是逐年下降的薪資水平、就業機會減少的情況也非常普遍了。村民普遍反映的直觀感受是“人多了、活少了、錢少了”。

這個現象的背后有著更為深刻的原因。一是結構性的經濟因素。經濟下行，建筑業和工業萎縮，這構成了工作機會減少的一個根本原因。二是伴隨著移民遷入，相應的工作機會也日益減少。

非農就業對移民來說已經是越來越重要的收入來源，那么，穩定就業也就越來越重要。在非農就業中勞務派遣制度下的勞動權益保護與勞動保障存在缺位現象。

勞務派遣制度是企業和打工者間的橋梁，使勞動力資源能夠得到有限配置。但對于村民來說，勞務派遣打工方式也有一定的風險存在。在勞務派遣制度下，打工者無法和正式的工人同工同酬，也缺乏應得的福利保障。

在當下這種勞務派遣制度中，雇傭關系不夠明確，多數沒有簽訂勞動合同，一旦出現傷亡事故，維權難度大，對打工者及其家庭來說，就是重大打擊。不但會造成家庭返貧，也會給當地政府帶來不小的負擔。

激活要素資源，提高工資性收入

在調研中發現，如何促進紅寺堡區移民戶增收，有三方面建議：

一是加快土地流轉，推進土地集約化經營，提高土地產出率和效益。

在土地流轉中堅持依法流轉，切實保護農民合法權益。通過流轉，使一些耕地面積少、生產單一、收入水平低的農戶向非農產業轉移，以進一步發展農村二三產業和特色經濟，促使農民廣開收入來源渠道增加收入。農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營。

要穩定和完善土地承包關系，使農民擁有土地的長期使用權。只有這樣，才能讓農民放心地生產，在土地上增加投入，克服短期經濟行為，并保護好耕地，走可持續發展道路。

二是解決農產品產銷通道問題。

打造“葡萄、枸杞、草畜”三大產業集群，推進一二三產業深度融合，以產業發展為突破口，破解移民戶增收難題。

市場是現代農業的一個重要因素。當前紅寺堡區市場體系的發展還是滯后的，嚴重制約了農業產業的發展。

為此，要加強農村基礎設施建設，通過多種渠道改善交通運輸狀況，為農村經濟發展提供暢通條件。支持重點農產品批發市場建設和升級改造，落實農產品批發市場用地等扶持政策。支持大型涉農企業投資建設大型優質農產品物流配送中心，加大力度建設大宗農產品倉儲設施，完善鮮活農產 品冷鏈物流體系。

三是大力發展勞務經濟，提高農民工資性收入水平。

繼續優化移民戶收入結構，加速農村勞動力轉移步伐，由出臺的勞務經濟補償機制帶動大量勞務經濟興起，不斷帶動勞務輸出，通過政策引導鼓勵農民外出務工，不斷利用扶貧培訓政策，大力提高農村勞動力素質和專業技能，大力完善勞務派遣制度。

鄉鎮以及村集體要更加積極地在勞務派遣制度中發揮作用。政府的勞務派遣組織，面對企業，比村民有更強的協商能力。同時，面對村民，也更能夠獲得更多的信任。實際上，由鄉鎮政府或村集體主持的勞務派遣組織還可以在公益方面有所作為。

將勞務派遣機構定性為“社會企業”或者“非營利性組織”。這就確保了公司和其他私營企業不一樣，不與村民分利。此外，這種組織可以更多地承擔集體協商的功能，幫助村民維護自身的權益，還可以在糾紛出現的時候代表村民協商。

如果公益性的勞務派遣制度能夠切實執行上述功能，那么其最顯著的效果將是保護農民免受損失，使其不至于返貧，從長遠看，也有利于移民的非農就業正常化。

（作者所在機構：中央民族大學經濟學院）

責編：陳棟棟